(25)Passerelle Clauses

فقرات الجسور [1]

Passerelle Clauses  

مقدمة

الآلية التشريعية العادية وتمرير المشروعات عبر الاغلبية المؤهلة فى الاتحاد الاوروبى اصبح معمول بها فى معظم المجالات وهو نظام عمل لا تتمتع فيه الدول بحق النقض (الفيتو) ويهدف الى دفع عمليات الاندماج وتيسير اتخاذ القرارات. فى نفس الوقت فان هناك مجالات تعد وبالنسبة للدول الاعضاء الاكثر "حساسية" ولا تبدى الدول استعدادا للتنازل عن سلطتها فى الاعتراض واستخدام حق النقض (الفيتو) فيما يتعلق بالسياسات والقرارات والبرامج التى تتعلق بها وترى الدول الاعضاء اهمية كبيرة فى الاحتفاظ بسيادتها الوطنية عليها. من هذه المجالات السياسة الخارجية والامنية، الهجرة والعدالة على سبيل المثال، ويتم هنا فى العادة استخدام الآلية التشريعية الخاصة ونظام تمرير المشروعات بالاجماع.

مع ذلك فان معاهدة لشبونة وضعت فى الاعتبار ان الدول الاعضاء ذاتها ربما يتوافر لديها فى ظروف معينة الارادة لاتخاذ خطوات ما على طريق الاندماج فى هذه المجالات "الحساسة"، ولعدم اغلاق الطريق مؤسسيا امام ذلك الهدف وضعت المعاهدات ثلاثة انواع من الفقرات التى تتيح آليات تحقيق ذلك الهدف هى فقرات الجسور( “Passerelle” Clauses)، فقرات الفرامل/المكابح ( “Brake” Clauses )، فقرات رفع معدلات السرعة(“Accelerator” Clauses ). ونسترعض فيما يلى النوع الاول من هذه الفقرات

فقرات الجسور

فقرات الجسور هى فقرات تعدل من الآلية التشريعية المعمول بها فى بعض الحالات دون تعديل رسمى للمعاهدات، هذه الفقرات تسمح باستبعاد العمل وفق آلية تشريعية منصوص عليها اصلا فى المعاهدات، وتحديدا وفى بعض الظروف تجعل من الممكن:

·        الانتقال من آلية تشريعية خاصة الى آلية تشريعية عادية من اجل تمرير مشروع فى مجال معين من مجالات السياسات.

·        الانتقال من التصويت عبر الاجماع الى الاغلبية المؤهلة فى مجال سياسات معينة.

فى كل الاحوال فان تفعيل فقرات الجسور يتطلب قرارا بالاجماع من  المجلس او المجلس الاوروبى. المادة 48 معاهدة الاتحاد الاوروبى تطرح فقرة عامة واحدة من فقرات الجسور(Generlal Passerelle Clause) تسرى على كل السياسات الاوروبية كما توجد 6 فقرات جسور اخرى تختص كل منها بمجال محدد من سياسات الاتحاد ولكل منها خصائص معينة.

فقرة الجسور العامة

1- يرجع قرار التفعيل الى المجلس الاوروبى،  بما يعنى موافقة على اعلى مستوى من الدول الاعضاء.

2- تسرى هذه الفقرة على كل اشكال اتخاذ القرار.

3- شروط مسبقة لتفعيل الفقرة:

·        موافقة بالاغلبية المطلقة من البرلمان الاوروبى.

·        اخطار البرلمانات الوطنية، واذا وخلال 6 اشهر ظهر اى اعتراض لا يتم التفعيل.

4- لدى توافر موافقة البرلمان الاوروبى وعدم اعتراض اى برلمان وطنى فان المجلس الاوروبى وبالاجماع يمكنه :

·        تعديل تصويت المجلس من الاجماع الى الاغلبية المؤهلة.

·        تعديل الآلية التشريعية الخاصة الى الآلية التشريعية العادية.

5- هذه الآلية تقع فى المادة 48 معاهدة الاتحاد الاوروبى، الباب السادس، احكام ختامية، والمادة تتناول آليات مراجعة المعاهدات، العادية والمبسطة. الآلية المبسطة، المادة 48.7 معاهدة الاتحاد الاوروبى، هى آلية جديدة لا تتطلب تصديق من الدول الاعضاء على تعديل المعاهدات، هذه الفقرة الفرعية (7) تشير الى ما يلى:

أ- حين تنص معاهدة نظام عمل الاتحاد او الباب الخامس من معاهدة الاتحاد الاوروبى

( الاحكام العامة حول العمل الخارجى للاتحاد واحكام خاصة حول السياسة الخارجية والامنية المشتركة) على قيام المجلس باتخاذ القرارات عبر التصويت بالاجماع فى مجال او حالة معينين، فان المجلس الاوروبى يمكنه اتخاذ قرارا يسمح للمجلس بالتصويت بالاغلبية المؤهلة فى ذلك المجال او تلك الحالة. هذه الفقرة الفرعية لا تسرى على القرارات ذات التبعات العسكرية او القرارات فى مجال الدفاع.

ب- حين تنص معاهدة نظام عمل الاتحاد على اصدار القرارات التشريعية من المجلس عبر آلية تشريعية خاصة، فان المجلس الاوروبى يمكنه اتخاذ قرار يسمح باصدار تلك القرارات التشريعية وفق الآلية التشريعية العادية.

ج- اية مبادرات تتخذ من المجلس الاوروبى استنادا على الفقرة الاولى والثانية اعلاه لا بد من احاطة البرلمانات الوطنية بها. اذا ما اعلن برلمان وطنى معارضته خلال ستة اشهر من تاريخ ذلك الاخطار، فان القرار المشار اليه فى الفقرة الاولى والثانية اعلاه لا يتم اصداره. فى غياب اى اعتراض، فان المجلس الاوروبى يمكنه اتخاذ القرار المعنى.

د- من اجل اصدار القرارات المشار اليها اعلاه، فان المجلس الاوروبى يعمل وفق التصويت بالاجماع بعد الحصول على موافقة البرلمان الاوروبى، التى تصدر باغلبية اعضاء البرلمان.

فقرات جسور خاصة

SPECIFIC PASSERELLE CLAUSES

1- هذه الفقرات الخاصة عددها 6 وهى فقرات تغطى المجالات المحددة التالية:

·        السياسة الخارجية والامنية المشتركة ( القرار يعود الى المجلس الاوروبى/لا اشارة الى البرلمان الاوروبى).

·        الاطار المالى متعدد السنوات ( القرار يعود الى المجلس الاوروبى وموافقة البرلمان الاوروبى/ لا دور للبرلمانات الوطنية).

·        التعاون المعزز( القرار يعود الى المجلس وليس المجلس الاوروبى/استشارة البرلمان الاوروبى).

·        حقوق العمال ( المجلس وليس المجلس الاوروبى/ استشارة البرلمان الاوروبى).

·        البيئة (المجلس وليس البرلمان الاوروبى/ استشارة البرلمان الاوروبى/ اللجنة الاقتصادية والاجتماعية ولجنة الاقاليم ).

·        التعاون القضائى (المجلس وليس المجلس الاوروبى/ استشارة البرلمان/ موافقة البرلمانات الوطنية).

2- فى 4 منها يكون المجلس وليس المجلس الاوروبى هو المعنى باتخاذ القرار، بما يعنى طريقة ايسر لاتخاذ القرار،  وفى 4 منها لا دور كبير للبرلمان الاوروبى، وانما دور استشارى فقط، وحق النقض (الفيتو) للبرلمانات الوطنية فى واحدة منها فقط.

1- السياسة الخارجية والامنية المشتركة

اولى فقرات الجسور الخاصة تقع فى المادة 31 معاهدة الاتحاد الاوروبى فى الباب الخامس" احكام عامة حول العمل الخارجى واحكام خاصة حول السياسة الخارجية والامنية المشتركة"، وهى مادة تتناول قواعد اتخاذ القرار والتصويت" فى هذا القطاع الحيوى والحساس بالنسبة للدول الاعضاء.

يمكن تجزئة المادة الى اربعة اجزاء :

الجزء الاول: القاعدة العامة، الامتناع البناء، الاقلية المعطلة

القاعدة العامة: القرارات تتخذ فى هذا القطاع سواء فى المجلس الاوروبى او المجلس عبر الاجماع، باستثناء النص على غير ذلك فى هذا الفصل. اصدار قرارات تشريعية مستبعد تماما.

الامتناع البناء: اذا ما امتنعت دولة عضو عن التصويت فيمكنها توصيف امتناعها عبر اعلان رسمى وفق هذه الفقرة الفرعية من المادة. فى هذه الحالة، لن تكون ملزمة بتطبيق القرار، ولكنها تقر بان القرار ملزم على الاتحاد الاوروبى. وفى اطار روح التضامن المتبادل، فان الدولة المعنية سوف تمتنع عن اى عمل يمكن ان يتعارض او يمنع  تنفيذ القرار والدول الاعضاء الاخرى سوف تحترم موقف تلك الدولة. الاقلية المعطلة: اذا ما شكل عدد اعضاء المجلس الموصفون امتناعهم بهذه الطريقة ثلث اعضاء المجلس على الاقل يمثلون على الاقل ثلث سكان الاتحاد، يتم وقف اصدار القرار.

الجزء الثانى: حالات يمكن العمل فيها وفق الاغلبية المؤهلة نصا:

 استثناءا من القاعدة العامة اعلاه، فان المجلس يعمل وفق قاعدة الاغلبية المؤهلة :

·        لدى اصدار قرار يحدد عمل او موقف الاتحاد على اساس قرار صادر من المجلس الاوروبى يتعلق بالمصالح والاهداف الاستراتيجية للاتحاد كما تحددها المادة 22(1).

·        لدى اصدار قرار يحدد عمل او موقف، على اساس مقترح من الممثل الاعلى للشئون الخارجية والسياسة الامنية للاتحاد يكون قد قدمه بعد طلب محدد من المجلس الاوروبى، بمبادرة ذاتية او بناء على مبادرة من الممثل الاعلى.

·        لدى اصدار اى قرار لتطبيق قرار يحدد عمل او موقف الاتحاد.

·        لدى تعيين ممثل خاص وفق المادة 33.

الجزء الثالث: حق النقض (الفيتو): اذا ما اعلنت دولة عضو انها، لاسباب حيوية ومحددة لسياسة وطنية، تعتزم معارضة اصدار قرار وفق الاغلبية المؤهلة كما هى محددة اعلاه، فان ذلك يوقف اجراء التصويت. الممثل الاعلى يتولى، وبتشاور وثيق مع الدولة المعنية، البحث عن حل مقبول لها. اذا ما فشل هذا المسعى، فان المجلس يمكنه، عبر الاغلبية المؤهلة، طلب احالة الموضوع الى المجلس الاوروبى لاتخاذ قرار حوله بالاجماع.

الجزء الرابع فقرة الجسور: المجلس الاوروبى يمكنه عبر الاجماع اصدار قرار بان يعمل المجلس عبر الاغلبية المؤهلة فى حالات خلاف تلك المذكورة اعلاه.

الجزء الخامس ملاحظات ختامية على المادة 31:

·        تؤكد المادة فى فقرتها الرابعة ان كل ما سبق الاشارة اليه اعلاه من اجراءات حول العمل وفق الاغلبية المؤهلة، سواء نصا او من خلال تفعيل مادة الجسور، لا يسرى على قرارات لها تبعات عسكرية او دفاعية.

·        لوحظ عدم الاشارة فى المادة باى شكل الى دور ما للبرلمان الاوروبى.

2- الاطار المالى متعدد السنوات

هذه الفقرة تقع فى المادة 312 معاهدة نظام عمل الاتحاد وتشير الى امكانية اتخاذ المجلس الاوروبى قرارا بتوسيع استخدام الاغلبية المؤهلة الى المجلس لدى اصداره القاعدة الخاصة بالاطار المالى متعدد السنوات. المجلس فى هذه الحالة يعمل وفق آلية تشريعية خاصة مع اشتراط موافقة البرلمان الاوروبى.

هذه المادة توجد فى الباب الثانى من المعاهدة "الاحكام المالية/ الفصل الثانى/ الاطار المالى متعدد السنوات، وتركز على النقاط التالية:

·        مجلس الاتحاد الاوروبى، من خلال آلية تشريعية خاصة، يصدر قاعدة تتضمن الاطار المالى متعدد السنوات. المجلس هنا يعمل عبر الاجماع بعد موافقة البرلمان الاوروبى، والتى تصدر من خلال اغلبية الاعضاء المشكلين للبرلمان.

·        المجلس الاوروبى يمكنه، عبر الاجماع، اصدار قرار يسمح للمجلس العمل وفق الاغلبية المؤهلة لدى اصدار القاعدة المذكورة اعلاه.

ملحوظة ختامية: لا اشارة لامكانية اعتراض اى من البرلمانات الوطنية مثلما يحدث فى بعض فقرات الجسور الخاصة.

3- التعاون المعزز

المادة 333، معاهدة نظام عمل الاتحاد، الباب الثالث الخاص بالتعاون المعزز، تشير الى ان المجلس

 ( وليس المجلس الاوروبى) وبناء على مقترح من المفوضية وبعد استشارة البرلمان الاوروبى، يعدل التصويت الى الاغلبية المؤهلة ويعدل الآلية الى الآلية التشريعية العادية.

المادة تركز على النقاط التالية:

·        حين ينص احد احكام المعاهدات الذى يمكن تطبيقه فى اطار التعاون المعزز على عمل المجلس وفق التصويت بالاجماع، فان المجلس، عبر الاجماع وفق الترتيبات المنصوص عليها فى المادة 330 ( تنص على ان كل الدول اعضاء المجلس يمكنها المشاركة فى المداولات، ولكن الدول المشاركة فى التعاون المعزز هى فقط المتمتعة بحق التصويت)، يمكنه اصدار قرار ينص على ان يعمل عبر الاغلبية المؤهلة.

·        حين ينص احد احكام المعاهدات الذى يمكن تطبيقه فى اطار التعاون المعزز على ان يصدر المجلس تشريعاته عبر آلية تشريعية خاصة، فان المجلس، عبر الاجماع وفق الترتيبات المنصوص عليها فى المادة 330، يمكنه اتخاذ قرار ينص على عمله وفق الآلية التشريعية العادية. المجلس يتخذ القرار بعد استشارة البرلمان الاوروبى.

·        ما سبق لا يسرى على قرارات ذات تبعات عسكرية او دفاعية.

4- حقوق العمال

المادة 153 معاهدة نظام عمل الاتحاد، الباب التاسع، السياسة الاجتماعية، تنص على ان المجلس عبر الاجماع وبناء على مقترح من المفوضية، بعد استشارة البرلمان الاوروبى يمكنه تعديل القرار فى بعض المجالات التى تمس حقوق العمال من آلية تشريعيىة خاصة ( الاجماع واستشارة البرلمان) الى آلية تشريعية عادية.

المادة 153.2 فقرة 4، تنص على ان فقرات الجسور يمكن استخدامها فى المجالات التالية فقط:

·        حماية العمال لدى انهاء عقودهم.

·        التمثيل والحماية الجماعية لمصالح العمال واصحاب العمل.

·        شروط تعيين عمال من دول ثالثة مقيمين بطريقة مشروعة فى الاتحاد الاوروبى.

5- البيئة

المادة 192.2 الفقرة 2 معاهدة نظام عمل الاتحاد الاوروبى والتى تقع فى الباب العشرين "البيئة" تتناول ألية اتخاذ القرار فيما يخص موضوعات البيئة وتشير الفقرة  الاولى من المادة 192.2 الى ان المجلس من خلال الاجماع و وفق آلية تشريعية خاصة وبعد استشارة البرلمان الاوروبى، اللجنة الاقتصادية والاجتماعية ولجنة الاقاليم، يمكنه اصدار:

·        احكام طبيعتها مالية بالدرجة الاولى.

·        اجراءات تؤثر على:

* تخطيط المدن و القرى،

* الادارة الكمية لموارد المياه او لها اثر، مباشر او غير مباشر، على توافر تلك الموارد،

*استغلال الاراضى، باستثناء ادارة النفايات،

·        اجراءات تؤثر بشكل ملحوظ على خيارات الدول الاعضاء فيما بين مختلف موارد الطاقة والهيكل العام لامدادات الطاقة الخاص بها.

وفى الفقرة الثانية تطرح فقرة الجسور الخاصة بالنص ان المجلس، عبر الاجماع وبناء على مقترح من المفوضية وبعد استشارة البرلمان الاوروبى، اللجنة الاقتصادية والاجتماعية ولجنة الاقاليم، يمكنه النص على قابلية تطبيق الآلية التشريعية العادية فيما يخص الموضوعات المذكورة اعلاه.

ملحوظة: دور هام هنا سواء للبرلمان الاوروبى او اللجنة الاقتصادية والاجتماعية ولجنة الاقاليم. 

6- التعاون القضائى

المادة 81 معاهدة نظام عمل الاتحاد تقع فى الفصل الثالث (التعاون القضائى فى الشئون المدنية) من الباب الخامس ( منطقة الحرية، الامن والعدالة)، وتتناول فى الفقرة 3 موضوع قانون الاسرة حيث تشير الى نقطتين رئيسيتين:

·        ان الاجراءات الخاصة بقانون الاسرة ذات التبعات عير الحدودية يتم وضعها من المجلس عبر آلية تشريعية خاصة، ويعمل من خلال الاجماع بعد استشارة البرلمان الاوروبى.

·        ان المجلس، وبناء على مقترح من المفوضية، يمكنه اصدار قرار يحدد تلك الجوانب من قانون الاسرة ذات التعبات عبر الحدودية التى يمكن ان تكون محل قرارات تصدر عبر الآلية التشريعية العادية. المجلس سوف يعمل على اساس الاجماع بعد استشارة البرلمان الاوروبى.

·        هذا المقترح يتم اخطار البرلمانات الوطنية به. اذا ما اعلن برلمان وطنى اعتراضه خلال ستة اشهر من تاريخ ذلك الاخطار، لا يتم اصدار القرار. فى غياب الاعتراض، يمكن للمجلس اصدار القرار.

تعليق ختامى

1-يلاحظ ان 4 من فقرات الجسور الخاصة متخذ القرار هو المجلس وليس المجلس الاوروبى بما يعنى طريقة ايسر لاتخاذ القرار وهى فقرات :التعاون المعزز، حقوق العمال، البيئة، التعاون القضائى.

2- فى 4 منها لا دور كبير للبرلمان الاوروبى، وانما دور استشارى فقط وهى: التعاون المعزز، حقوق العمال، البيئة، التعاون القضائى.

3- حق النقض (الفيتو) للبرلمانات الوطنية منصوص عليها فى واحدة فقط هى التعاون القضائى.

4- فى واحدة منها فقط هناك دور للجنة الاقتصادية والاجتماعية ولجنة الااليم وهى البيئة.

---------

1-[1] https://eur-lex.europa.eu/EN/legal-content/glossary/passerelle-clauses.html

  Treaty on European Union, Art. 48 .

   Treaty on the Functioning of the European Union< Art. 31, 312,333,153,192,81.