(19)Voting Procedures/Council

آليات التصويت فى المجلس

من اتفاقيات روما الى معاهدة لشبونة

مقدمة : عام

تعد آليات التصويت فى اية منظمة دولية او اية اشكال اخرى من المنظمات الاقليمية ودون-الاقليمية والتجمعات بين دول وكيانات متعددة من الموضوعات المحورية بالغة الحساسية على اعتبار ان لهذه الآليات انعكاسات على فاعلية وسرعة اتخاذ القرارات وحماية المصالح المشروعة لاعضائها وثقل ووزن ودور كل عضو فى عملية اتخاذ القرار. نستعرض فيما يلى تطور آليات التصويت فى المجلس التى تم النص عليها فى المعاهدات المتتالية اعتبارا من اتفاقيات روما 25 مارس 1957، الجماعة الاقتصادية الاوروبية، الى الاتحاد الاوروبى، معاهدة لشبونة 13 ديسمبر 2007، مع اشارة سريعة اولا الى آليات التصويت فى مجلس الجماعة الاوروبية للفحم والصلب المنشأة عبر معاهدة باريس 18 ابريل 1951 باعتباراها خطوة اولى ونموذج استرشادى سابق نحو انشاء الجماعة الاقتصادية الاوروبية.

آليات التصويت فى مجلس الجماعة الاوروبية للفحم والصلب[1]

مقدمة

 تم انشاء الجماعة فى 18 ابريل 1951 من جانب 6 دول هى فرنسا، المانيا، ايطاليا، بلجيكا، هولندا ولوكسمبورج. الغرض الرئيسى العمل ومن خلال انشاء سوق مشترك للفحم والصلب على توسيع الاقتصاد، زيادة فرص العمل، ورفع مستوى المعيشة داخل الجماعة اضافة الى العمل تدريجيا على ترشيد توزيع الانتاج مع ضمانات الاستقرار الاقتصادى والتشغيل، ونصت المعاهدة ايضا على حرية حركة السلع دون جمارك او ضرائب وحظر قيام الدول بتبنى واتباع سياسات تضر بالمنافسة او اجراءات تمييزية. السوق المشترك للفحم تم افتتاحه فى 10 فبراير 1953 وللصلب فى 1 مايو 1953 .

اوكل تطبيق بنود المعاهدة الى اربع مؤسسات: سلطة عليا ( High Authority ) تتشكل من اعضاء مستقلين، جمعية مشتركة (Common Assembly ) تتشكل من اعضاء من البرلمانات الوطنية، ومجلس خاص ( Special Council ) يتشكل من وزراء من الدول الاعضاء ومحكمة عدل.

المؤسسة المحورية، السلطة العليا، الممثل للسلطة فوق الوطنية (Supranational)، كانت الطرف الاقوى وصاحبة سلطات واختصاصات واسعة منها تحديد الاسعار وحجم الانتاج او الحصص و سلطة فرض غرامات على الشركات المخالفة لقواعد المعاهدة وقواعد السيطرة على الاحتكارات وتنظيم عمليات دمج الشركات، فى حين اقتصر عمل المجلس، الممثل الرسمى للحكومات، على دور استشارى. سوف يلاحظ فيما بعد ولدى انشاء الجماعة الاقتصادية الاوروبية حرص الدول الاعضاء على منح سلطات اكبر كثيرا الى مجلس الجماعة الاقتصادية الاوروبية والاقلال من درجة "فوق الوطنية" المفرطة، فى تقدير البعض، التى اتسمت بها جماعة الفحم والصلب.

تأكيدا على الطابع فوق الوطنى للجماعة نصت المادة 8 من معاهدة باريس على ان السلطة العليا سوف تتولى مسئولية ضمان تحقيق الاهداف المحددة فى المعاهدة فى حين نصت المادة 9 على ممارسة اعضاء السلطة ( عددهم 9 اعضاء ) مهامهم باستقلالية تامة وللصالح العام للجماعة، وعدم السعى نحو الحصول على تعليمات من اية حكومة او منظمة، والابتعاد عن اى تصرف يتعارض مع الطابع فوق الوطنى (Supranational Character) لمهامم و ان كل دولة عضو توافق على احترام هذا الطابع والامتناع عن محاولة التأثير على اعضاء السلطة العليا والتى تصدر قراراتها عبر اغلبية اصوات اعضائها.

آليات التصويت فى المجلس

1- نصت المادة 28 انه و لدى استشارة السلطة العليا للمجلس لا يكون من الضرورى للاخير اجراء تصويت على قراره وانما يمكن فقط ارسال محاضر جلساته للسلطة العليا، على اعتبار انها تعكس اراء المجلس، اما اذا ما تطلبت الحالة وفق المعاهدات موافقة من المجلس فان هذه الموافقة تتحقق اذا ما حصل مقترح السلطة العليا على :

·        الاغلبية المطلقة ( Absolute Majority ) لممثلى الدول الاعضاء، بما فى ذلك على الاقل صوت ممثل احدى الدول التى تنتج على الاقل 20% من اجمالى قيمة الفحم والصلب المنتج من الجماعة.

·        او، فى حالة تعادل الاصوات، واذا ما احتفظت السلطة العليا بمقترحها دون تعديل بعد القراءة الثانية، من جانب ممثلين اثنين لدولتين من الدول الاعضاء، يكون انتاج كل واحدة منهما يصل على الاقل الى 20% من اجمالى قيمة انتاج الفحم والصلب للجماعة.

2- فى كل الحالات التى تشترط المعاهدة قرارا بالاجماع او توافقا باجماع الاعضاء، فان ذلك يتم اذا ما تحققت المساندة عبر اصوات جميع الدول اعضاء المجلس.

3- قرارات المجلس بخلاف تلك التى تتطلب الاغلبية المؤهلة او الاجماع تتخذ من خلال اغلبية الدول الاعضاء وهذه الاغلبية تتحقق اذا ما شملت الاغلبية المطلقة لممثلى الدول الاعضاء  بما فى ذلك صوت ممثل دولة واحدة تنتج على الاقل 20% من اجمالى قيمة الفحم والصلب المنتج  فى الجماعة. 

معاهدة روما (1958-1973)[2]

معاهدة روما الخاصة بانشاء الجماعة الاقتصادية الاوروبية المكونة من 6 دول مؤسسة قامت بتوزيع وزن الاصوات لكل دولة على النحو التالى:

·        4 اصوات: فرنسا، المانيا، ايطاليا.

·        2 صوت : بلجيكا وهولندا.

·        1 صوت : لوكسمبورج.

وفق هذا النظام كانت لوكسمبورج لا  تشارك فى التصويت على القرارات والقوانين المطروحة من المفوضية.

المادة 148 من المعاهدة نصت على ان قرارات المجلس تشترط لاصدارها:

·        12 صوت ( ان كان مصدر المشروع هو المفوضية) او

·        12 صوت من 4 دول اعضاء على الاقل ( ان كان  مصدر المشروع غير المفوضية) وهذا يعنى ان الدول الكبرى الثلاث لا تسطيع وحدها فرض قرار تتفق عليه دون تصويت دولة رابعة – من الدول الصغرى- لصالح القرار.

اتفاقية الانضمام (1973-1981)

المادة 148 المذكورة و التى وضعت نظام الاغلبية المؤهلة فى المجلس، تم تعديلها عبر المادة 8 من اتفاقية الانضمام الخاصة بتوسعة عضوية الجماعة لتضم الدنمرك، ايرلندا والمملكة المتحدة و التى قعت فى 1/1/1973. اصبحت الاغلبية المؤهلة لاصدار قرارات وقوانين من المجلس تشترط:

·        41 صوت ( ان كان مصدر المشروع هو المفوضية)، او

·        41 صوت من 6 دول اعضاء على الاقل ( ان كان مصدر المشروع غير المفوضية).

وزن الاصوات بعد وصول عدد الدول الاعضاء الى 9 دول اصبح على النحو التالى:

·        10 اصوات: فرنسا، المانيا، ايطاليا، المملكة المتحدة.

·        5 اصوات  : بلجيكا، هولندا.

·        3 اصوات : الدنمرك، ايرلندا.

·        2 صوت : لوكسمبورج.

اتفاقية الانضمام ( 1981-1986)

المادة 148 تم تعديلها عبر المادة 14 من اتفاقية الانضمام الخاصة بتوسعة عضوية الجماعة لتضم اليونان التى وقعت فى 1/1/1981. اصبحت الاغلبية المؤهلة لاصدار قرارات وقوانين من المجلس تشترط:

·        45 صوت ( ان كان مصدر المشروع هو المفوضية)، او

·        45 صوت من 6 دول اعضاء على الاقل ( ان كان مصدر المشروع غير المفوضية).

وزن الاصوات السابق تحديده فى ظل عضوية 9 دول لم يتغير، وتم منح اليونان 5 اصوات.

اتفاقية الانضمام  ( 1986-1995)

المادة 148 تم تعديلها عبر المادة 14 من اتفاقية الانضمام الخاصة بتوسعة عضوية الجماعة لتضم البرتغال واسبانيا فى 1/1/1986. اصبحت الاغلبية المؤهلة لاصدار قرارات وقوانين من المجلس تشترط:

·        54 صوت ( ان كان مصدر المشروع هو المفوضية)، او

·        54 صوت من 8 دول اعضاء على الاقل ( ان كان مصدر المشروع غير المفوضية).

وزن الاصوات السابق تحديده فى ظل عضوية 10 دول لم يتغير، وتم منح :

·        اسبانيا : 8 اصوات.

·        البرتغال:5  اصوات.

معاهدة ماستريخت (7 فبراير 1992)[3]

معاهدة ماستريخت الموقعة فى 7 فبراير 1992 والتى انشأت معاهدة الجماعة الاوروبية حددت منظومة الاغلبية المؤهلة فى المادة 148، فى حين نقلت هذه المعاهدة بعض مجالات السياسات من مظلة التصويت بالاجماع الى الاغلبية المؤهلة، فانها لم تغير سواء وزن الاصوات او الحدود الادنى لاصدار القرارات والقوانين.

اتفاقية الانضمام  (1995- 2004)

المادة 148 معاهدة الجماعة الاوروبية التى وضعت نظام الاغلبية المؤهلة فى المجلس، تم تعديلها عبر المادة 8 من اتفاقية الانضمام الخاصة بتوسعة عضوية الجماعة لتضم النمسا، فنلندا والسويد التى وقعت فى 1/1/1995. اصبحت الاغلبية المؤهلة لاصدار قرارات وقوانين من المجلس تشترط:

·        62 صوت ( ان كان مصدر المشروع هو المفوضية)، او

·        62 صوت من 10 دول اعضاء على الاقل ( ان كان مصدر المشروع غير المفوضية).

وزن الاصوات السابق تحديده فى ظل عضوية 12 دول لم يتغير، وتم منح :

·        4 اصوات :النمسا والسويد.

·        3 اصوات: فنلندا.

اتفاقية نيس (2004-2014 )[4]

نظام التصويت فى المجلس وفق اتفاقية نيس التى وقعت 26 فبراير 2001 كان من المقرر دخوله حيز التنفيذ فى 1 يناير 2005، مع ذلك فقد تم تعديل نظام التصويت قبل ذلك التاريخ من خلال اتفاقية الانضمام لعام 2003 التى دخلت حيز التنفيذ فى 1 مايو 2004 وشملت 10 دول هى: قبرص، جمهورية التشيك، استونيا، المجر، لاتفيا، ليتوانيا، مالطا، بولندا، سلوفاكيا، سلوفينيا. خلال مرحلة انتقالية امتدت حتى 1 نوفمبر 2004 نظام ما قبل اتفاقية نيس استمر ساريا مع توفيقه بانضمام الاعضاء الجدد. من 1 نوفمبر 2004 تم تطبيق نظام جديد وفق اتفاقية نيس.

وفق اتفاقية نيس وزن اصوات الدول الاعضاء عدل على النحو الوارد فى الجدول التالى. نظام التصويت تم بعد ذلك استبداله من جانب معاهدة لشبونة اعتبارا من 1 نوفمبر 2014 .

الشروط التالية وضعت لتمرير القرارات والقوانين فى المجلس:

·        اغلبية من الدول الاعضاء : 50% + 1، ان كان المشروع مصدره المفوضية، او على الاقل ثلثى الاعضاء (66.67%)، و

·        على الاقل 232 صوت ( 1 نوفمبر 2004- 31 ديسمبر 2006)، 255 صوت (1 يناير 2007- 30 يونيو 2013) او 260 صوت ( 1 يوليو 2013- 31 اكتوبر 2014)، و

·        اغلبية تعداد السكان: 62% .

الشرط الاخير كان يتم التحقق منه فقط فى حالة طلب من دولة من الدول الاعضاء.

مع انضمام كرواتيا فى 1 يولية 2013، كان يشترط 260 صوت على الاقل من اجمالى 352 من جانب 15 دولة عضو على الاقل. كرواتيا تم منحها 7 اصوات.

اعتبارا من 1 يوليو 2013 لتمرير قرار او قانون كان يشترط :

·        على الاقل 15 دولة ( او 18 ان كان مصدر المشروع غير المفوضية)

·        على الاقل 260 صوت من اجمالى 352 .

·        على الاقل 313.6 مليون مواطن ممثلون من الدول المؤيدة للقرار او القانون.

وزن الاصوات

منظومة اتفاقية نيس

الاغلبية المؤهلة ما قبل لشبونة (1958-2014)

قبل الانتقال الى منظومة لشبونة تجدر الاشارة  الى النقاط التالية:

·        بعض مجالات السياسات تشترط الاجماع لاصدار تشريعات او قرارات بشأنها ومع ذلك فان مجالات اخرى تعمل ومنذ البداية وفق قاعدة الاغلبية المؤهلة، ويلاحظ فى نفس الوقت ان كافة المعاهدات الاساسية كانت دائما تنقل تباعا آليات العمل فى بعض القطات من الاجماع الى الاغلبية المؤهلة.

·        فى كل عمليات توسيع العضوية وضم دول جديدة كان يتم تحديد وزن اصوات هذه الدول وتعديل الحدود الادنى لتحقيق الاغلبية المؤهلة وذلك فى اتفاقيات الانضمام الخاصة بهذه الدول.

اهم التعديلات على نظم التصويت منذ عام 1958 كانت ما يلى:

·        توسع عام 1973 حين تم زيادة عدد اصوات الدول الاعضاء الاكبر  من 4 الى 10 .

·        مع معاهدة نيس، حين تم رفع الحد الاعلى للاصوات الى 29، وتم تعريف الحدود الادنى وفق النسب المئوية و اضافة شرط يرتبط بتعداد السكان.

·        مع معاهدة لشبونة، حين تم التخلى عن مفهوم وزن الاصوات لصالح الاغلبية المزدوجة اعتمادا فقط على عدد الدول الاعضاء وعدد السكان الممثلين.

من الملاحظات الهامة ان كافة نظم التصويت كات تضع حد ادنى اكثر ارتفاعا لاصدار القوانين والقرارات ان كان المقترح غير مقدم من المفوضية.

قواعد الاغلبية المؤهلة وفق معاهدة لشبونة[5]

التصويت النمطى المعتاد فى المجلس هو الاغلبية المؤهلة وهى الاكثر استخداما ويتبعها المجلس لدى تطبيق الآلية "التشريعية العادية"  والمعروفة سابقا بعبارة "المشاركة فى اتخاذ القرار"، نحو 80% من تشريعات الاتحاد تصدر وفق هذه الآلية.

حين يصوت المجلس على مقترح مقدم من المفوضية او الممثل الاعلى للسياسة الخارجية والامنية المشتركة، فان المقترح يعتمد لدى تحقيق الاغلبية المؤهلة.

الاغلبية المؤهلة تتحقق لدى توافر شرطين فى نفس الوقت:

·        55% من الدول الاعضاء يصوتون لصالح المقترح- عمليا يعنى 15 من اجمالى 27 دولة عضو.

·        المقترح يحصل على موافقة دول اعضاء يمثلون على الاقل 65% من اجمالى تعداد سكان الاتحاد.

هذه الآلية معروفة ايضا بعبارة "قاعدة الاغلبية المزدوجة"، 55% من الدول الاعضاء 65% من تعداد سكان الاتحاد.

الاقلية المعطلة

الاقلية المعطلة يجب ان تشمل على الاقل 4 اعضاء من المجلس.

لدى عدم تحقيق الحد الادنى من 4 اعضاء بالمجلس فان الاغلبية المؤهلة تعتبر محققة.

على سبيل المثال اذا صوت كل الاعضاء باستثناء 3 لصالح المقترح، تعد الاغلبية المؤهلة محققة حتى اذا شكل الاعضاء الـ 24 المصوتين لصالح المقترح اقل من 65% من اجمالى تعداد السكان.

بعبارة اخرى حين يكون هناك اقل من 4 اعضاء معارضين للمقترح فان نسبة تعداد سكان الدول المصوتة لصالح المقترح لا يعتد بها لتحقيق الاغلبية المؤهلة.

الاغلبية المؤهلة المعززة

حين يصوت المجلس على مقترح غير مقدم من المفوضية او الممثل الاعلى للسياسة الخارجية والامنية المشتركة فان المقترح يصدر لدى تحقيق ما يطلق عليه الاغلبية المؤهلة المعززة .

الاغلبية المؤهلة المعززة تتحقق لدى توافر شرطين فى نفس الوقت:

·        72% على الاقل من اعضاء المجلس يصوتون لصالح المقترح – عمليا يعنى 20 عضو على الاقل من اجمالى 27.

·        الدول الاعضاء المساندة للمقترح يشكلون على الاقل 65% من اجمالى تعداد سكان الاتحاد.

حالات خاصة

حين لا يشارك كل اعضاء المجلس فى التصويت، على سبيل المثال لدى استخدام خيار عدم المشاركة فى بعض مجالات السياسات، فان قواعد التصويت تعتمد على طبيعة المقترح.

حين يصوت المجلس على مقترح من المفوضية او الممثل الاعلى، يصدر القرار اذا حصل على مساندة 55% من الاعضاء المشاركين، يمثلون على الاقل 65% من تعداد سكان الدول المشاركة. فى هذه الحالة الاقلية المعطلة لا بد وان تشمل على الاقل حد ادنى من الدول الاعضاء  يشكلون اكثر من 35% من اجمالى تعداد سكان الاتحاد، اضافة الى عضو واحد، ان لم يتحقق ذلك فان الاغلبية المؤهلة تعد محققة.

اذ كان عمل المجلس لا يقوم على اساس مقترح من المفوضية او الممثل الاعلى، فان القرار يصدر اذا صوت لصالحه 72% من الاعضاء المشاركين يمثلون على الاقل 65% من تعداد سكان الدول المشاركة.

الامتناع عن التصويت

الامتناع عن التصويت وفق قواعد الاغلبية المؤهلة يعتبر تصويت ضد القرار. الامتناع عن التصويت يختلف عن عدم المشاركة فى التصويت. اى عضو يمكنه الامتناع عن التصويت فى اى وقت.

الاغلبية البسيطة

تتحقق الاغلبية البسيطة اذا صوتت 14 دولة عضو بالمجلس لصالح القرار.

المجلس يتخذ قرارات وفق الاغلبية البسيطة فى الحالات التالية:

·        الموضوعات الاجرائية، مثل اصدار آليات عمل خاصة به وتنظيم السكرتارية العامة، اصدار قواعد خاص باللجان منصوص عليها فى المعاهدات.

·        مطالبة المفوضية اجراء دراسات او تقديم مقترحات.

الاجماع[i]

المجلس يصوت بالاجماع فى موضوعات معينة تعتبرها الدول ذات حساسية خاصة، على سبيل المثال:

·        السياسة الخارجية والامنية (باستثناء بعض الحالات المنصوص عليها التى تتطلب الاغلبية المؤهلة، مثل تعيين ممثل خاص).

·        المواطنة ( منح مواطنو الاتحاد حقوق جديدة).

·        عضوية الاتحاد الاوروبى.

·        المواءمة بين التشريعات الوطنية الخاصة بالضرائب غير المباشرة.

·        ماليات الاتحاد الاوروبى ( الموارد الذاتية، الاطار المالى متعدد السنوات).

·        بعض الاجراءات فى مجال العدالة وشئون الداخلية ( النائب العام الاوروبى، قانون الاسرة، التعاون العملياتى فى مجال الشرطة، الخ...).

·        المواءمة بين التشريعات الوطنية فى مجال الضمان الاجتماعى والحماية الاجتماعية.

اضافة الى ذلك المجلس يطلب منه التصويت بالاجماع للاختلاف مع مقترح للمفوضية حين لا تكون المفوضية قادرة على الموافقة على تعديلات ادخلت على مقترحها.

هام: لدى التصويت بالاجماع، الامتناع عن التصويت لا يمنع من صدور القرار.

[1] Treaty establishing the European Coal and Steel Community, ECSC Treaty (Treaty of Paris 1951). 

[2] Treaty establishing the European Economic Community (EEC Treaty 1957)

[3]  The Treaty on European Union (Maastricht 1992)

[4] Nice Treaty (2001)

[5] The Treaty of Lisbon amending the Treaty on European Union and the Treaty establishing the European Community (2007)

[i] The Free Encyclopedia