(79) Direct Effect/ Demirel

التأثير المباشر / ديميريل

Direct Effect/ Demirel

مقدمة

1- الدعوى المعروفة باسم "ديميريل[1] من الدعاوى المرجعية فيما يتعلق بالتأثير المباشر لمواد اتفاقيات دولية تعقدها الجماعة/الاتحاد مع اطراف ثالثة وهى دعوى لحكم تمهيدى محالة من المحكمة الإدارية لمدينة شتوتجارت الألمانية الى محكمة العدل للجماعة الاقتصادية الأوروبية.

2- الاتفاقية المعنية في الدعوى هي اتفاقية الشراكة بين الجماعة الاقتصادية الاوروبية وتركيا الموقعة عام 1963 والبروتوكول الاضافى للاتفاقية الموقع عام 1970 . وتجدر الإشارة هنا ان الاتفاقيات الموقعة بين الجماعة مع اطراف ثالثة تتوقف طبيعتها على الموضوعات المغطاة من الاتفاقية، فان كانت تتناول قطاعات تدخل ضمن الاختصاصات الحصرية للجماعة وفق المعاهدة التأسيسية فان الاخيرة تتولى بالكامل التفاوض وعقد الاتفاقية. اما ان كانت تلك القطاعات، وفق المعاهدة، تدخل ضمن الاختصاصات المشتركة بين الجماعة والدول الأعضاء فيشارك الطرفان، الجماعة والدول الأعضاء، في عملية التفاوض وعقد الاتفاقية، والتى يطلق عليها في هذه الحالة اتفاقيات مختلطة، وهذه هي نوعية الاتفاقية محل الدعوى هنا.

موضوع الدعوى

1-الموضوع يخص مواطنة تركية، مريم ديميريل، دخلت المانيا بتأشيرة سياحية في مارس 1983 تتيح لها الإقامة حتى يونيو 1984 وذلك بغرض الالتحاق بزوجها المقيم في المانيا منذ 1979 والتى دخلها بغرض الالتحاق بوالديه المقيمين في المانيا  وفق قاعدة "لم شمل الاسر" ( Reunification Family  ) ويعمل هناك بشكل قانونى.

2-  رغم القيود المفروضة على هذا النوع من التأشيرات ( ليست لغرض "لم شمل الاسر" ، صالحة للزيارة فقط، لا يصرح لحاملها بالعمل) وبالرغم من انتهاء صلاحية الإقامة في يونيو 1984 فان المواطنة التركية المذكورة لم تغادر البلاد وصدر امر من سلطات مدينة  SCHWAEBISCH GMUEND حيث تقيم بمغادرة  البلاد مع تهديدها بالترحيل و رفضت السلطات اعتراضها على القرار فقامت من جانبها برفع دعوى امام المحكمة الإدارية فى شتوتجارت لالغاء القرارين المشار اليهما ( قرار مغادرتها والتهديد بالترحيل، وقرار رفض اعتراضها على ذلك).

3- قررت المحكمة الإدارية في شتوتجارت ان تلك القرارات تتفق والقانون الوطنى نظرا لعدم توافر شروط "لم  شمل الاسر" علي زوجها المقيم في المانيا وذلك بعد التعديلات التي أدخلت على القوانين المعنية خلال عامي 1982 و 1984 والتشديد والتضييق من تلك الشروط، علما بان تلك لقوانين وقبل التعديلات كانت تتيح له التمتع بذلك الحق.

الاستفسارات المحالة الى محكمة العدل

1- خلال تناول الدعوى وجدت المحكمة الإدارية في شتوجارت من المناسب وقبل اصدار حكمها العودة الى محكمة العدل للجماعة الاقتصادية الاوروبية وطرح استفسار عما اذا كانت المادة 12 من اتفاقية انشاء شراكة بين الجماعة الاقتصادية الأوروبية وتركيا، الموقعة في انقرة في 12 سبتمبر 1963، والمادة 36 من البروتوكول الاضافى، الموقع في بروكسل في 23 نوفمبر 1970 ، من خلال قراءاتهما ارتباطا بالمادة 7 من هذه الاتفاقية، قابلة للتطبيق المباشر في المنظومة الداخلية للدول الأعضاء من عدمه.

2- خلاصة الاستفسار تدور حول قابلية تلك المادة للتطبيق المباشر وفق قانون الجماعة وفى هذه الحالة يكون هناك حظرا على الدول الأعضاء يمنع فرض قيود إضافية على حرية تنقل العاملين الاتراك المقيمين والعاملين فى دول الجماعة بشكل قانونى وبالتالي في النهاية عدم قانونية التعديلات التي أدخلت على شروط "لم شمل الاسر" في المانيا والتي لدى تطبيقها على حالة زوج السيدة ديميريل يكون غير مستوف لتلك الشروط.

ولاية محكمة العدل

1-حكومات المانيا والمملكة المتحدة شككت في ولاية المحكمة في تفسير مواد واحكام الاتفاقية والبروتوكول فيما يخص حرية تنقل العاملين على اعتبار ان هذه الاتفاقية هي اتفاقية مختلطة وان الدول الأعضاء دخلت من خلالها في التزامات مباشرة إزاء تركيا.

2- ردا على ذلك اشارت المحكمة الى سابق تأكيدها في عام 1974 [2] بان الاتفاقيات الموقعة من المجلس وفق المواد 228 و238 [3]من معاهدة الجماعة الاقتصادية الأوروبية، هي وفيما يخص الجماعة، قانون صادر عن احدى مؤسسات الجماعة و اعتبارا من دخولها حيز التنفيذ تشكل مواد واحكام مثل هذه الاتفاقيات جزءا لا يتجزأ من المنظومة القانونية للجماعة، ومن هنا فان محكمة العدل و في اطار هذه المنظومة تتمتع بالولاية القضائية لاصدار احكام تمهيدية تتعلق بتفسير تلك الاتفاقيات واحكامها.

3- اضافت المحكمة انه لا يجوز فيما يخص مواد واحكام لاتفاقية شراكة تتعلق بموضوع حرية تنقل العاملين التشكيك في تلك الولاية للمحكمة والادعاء بانه وفى حالة الاتفاقيات المختلطة تمتد هذه الولاية الى الالتزامات التى تكون الدول الأعضاء قد اتفقت عليها من خلال ممارستها لسلطاتها الخاصة، نظرا لانه وفى ضوء كون حرية تنقل العاملين قطاع، وفق المادة 48 من معاهدة روما والمواد التالية لها، من القطاعات المغطاة بالمعاهدة، فان الالتزامات المتعلقة بحرية تنقل العاملين تدخل ضمن السلطات المنقولة الى الجماعة.

4- اكدت المحكمة في نفس الوقت انه لا يجوز التشكيك في ولاية المحكمة استنادا على انه وفى مجال حرية تنقل العاملين، وبرغم كونه من اختصاصات الجماعة فانه لم يتحقق بالكامل ويمر بمرحلة انتقالية تتولى فيها الدول الأعضاء بعض الاختصاصات والمهام من اجل تطبيق المبدأ على أراضيها وتنفيذ احكام اتفاقية الشراكة او قرارات مجلس الشراكة. فمن الثابت ومن اجل ضمان احترام التزامات ناشئة عن اتفاقية موقعة من جانب مؤسسات الجماعة فان الدول الأعضاء وان كانت تتحمل التزامات في مواجهة الطرف الثالث غير العضو بالجماعة فانها تتحمل وفى المقام الاول التزاما في مواجهة الجماعة، التي تتولى مسئولية التطبيق الصحيح للاتفاقية، ويرجع هنا الى حكم المحكمة في أكتوبر 1982 [4].

رد المحكمة على الاستفسارات المطروحة

1- الاستفسار الاساسى المطروح امام محكمة العدل يدور حول المادة 12 من اتفاقية انشاء شراكة بين الجماعة الاقتصادية الأوروبية وتركيا، والمادة 36 من البروتوكول الاضافى وان كان قراءتهما ارتباطا بالمادة 7 من الاتفاقية يجعلها قابلة للتطبيق المباشر في المنظومة الداخلية للدول الأعضاء من عدمه.

2- المواد المعنية هنا هي على هذا النحو:

·       المادة 7 من الاتفاقية وتنص على ان الأطراف الموقعة سوف تتخذ كل الإجراءات المناسبة  لضمان احترام الالتزامات الناشئة عن الاتفاقية وان عليهم الامتناع عن اية إجراءات قابلة لتعطيل تحقيق اهداف الاتفاقية. هذه المادة وفق المحكمة صيغت بعبارات عامة للغاية وهي مجرد فرض التزام عام للتعاون ولا يمكن ان تنشئ حقوق للافراد لا تكون ممنوحة لهم عبر مواد أخرى بالاتفاقية.

·       المادة 12 من الاتفاقية و تنص على ان  الاطراف الموقعة تتفق على الاسترشاد بالمواد 48 و 49 و 50 من المعاهدة بغرض ضمان وبشكل تدريجى حرية تنقل العاملين فيما بينها[5].

·       المادة 36 من البروتوكول الاضافى  و تنص على ان حرية تنقل العاملين يتم تحقيقها عبر مراحل متدرجة وفق المبادئ المنصوص عليها في المادة 12  في الفترة ما بين العام 12 و 22 بعد دخول الاتفاقية حيز التنفيذ، وان مجلس الشراكة يتخذ القرارات اللازمة في هذا الصدد.

هذه المادة  تمنح مجلس الشراكة سلطة مطلقة لوضع قواعد تفصيلية لتحقيق وبشكل تدريجى حرية تنتقل العاملين اخذا في الاعتبار الجوانب السياسية والاقتصادية الناشئة بشكل خاص عن انشاء تدريجى لاتحاد جمركى وتنسيق السياسات الاقتصادية، وكل ذلك وفق الترتيبات التي يرى مجلس الشراكة ضروريتها.

الاتفاقية

4- أوضحت المحكمة ان هيكل ومضمون الاتفاقية يغلب عليه طابع العمومية و يحدد بشكل عام اهداف الشراكة والخطوط الاسترشادية لتحقيق تلك الاهداف دون وضع قواعد تفصيلية محددة، ويتم ذلك فقط فيما يخص بعض الموضوعات  من خلال البروتوكول الاضافى،  وتترك التفاصيل لقرارات من مجلس الشراكة الذى يضم الدول الاعضاء والمجلس والمفوضية والحكومة التركية.

5-  الاتفاقية تضع برنامجا لمرحلة تحضيرية يتم التركيز خلالها على دعم الاقتصاد التركى ومرحلة انتقالية  لانشاء تدريجى لاتحاد جمركى وتوفيق السياسات الاقتصادية، وأخيرا مرحلة تستند على قاعدة اتحاد جمركى وتعاون اقتصادى وثيق. 

الاتفاقيات الدولية و التطبيق المباشر

1- اوضحت المحكمة ان اية احكام في اتفاقية موقعة من الجماعة مع دول غير عضو يجب اعتبارها قابلة للتطبيق المباشر حين، اخذا في الاعتبار صياغتها والغرض منها وطبيعة الاتفاقية ذاتها، تكون هذه الاحكام متضمنة لالتزام واضح ومحدد لا يكون محل، من اجل تطبيقه او انتاج اثار، اتخاذ اية اجراءت تالية أخرى.

2- دراسة المادة 12 من الاتفاقية والمادة 36 من البروتوكول توضح ان هذه المواد غرضها الاساسى وضع برنامج وليست محددة بالقدر الكاف وغير مشروطة لكى يتم الاستناد عليها لادارة موضوع حرية تنقل العاملين. من هنا فان قراءة هذه المواد ارتباطا بالمادة 7 لا يمكن ان تمنح الافراد حقوقا ليست ممنوحة لهم بالفعل من خلال احكام أخرى من الاتفاقية.

3- في نفس الوقت فان الصلاحيات الواسعة لمجلس الشراكة والمشار اليها عاليه لم تسفر سوى عن القرار الوحيد الذى صدر عن المجلس حول الموضوع  و ذلك عام 1980 فيما يتعلق بالعاملين الاتراك المندمجين بالفعل فى القوى العاملة لدولة عضو، وهو يحظر اية قيود  وشروط إضافية للحصول على عمل لتلك الفئة من المواطنين الاتراك،  ولم يصدر عن المجلس اية قرارات فيما يخص موضوع "لم شمل الاسر".

4- في ظل غياب قرار من مجلس الشراكة حول موضوع "لم شمل الاسر" و فى ظل طبيعة المادة 7 من اتفاقية الشراكة ( فرض التزام عام للتعاون، عدم قابليتها لانشاء حقوق للافراد) فانه من غير الممكن الاستناد عليها و اعتبارها قاعدة للقول بانها تفرض حظرا على قيود او شروط إضافية في موضوع "لم شمل الاسر".

حكم المحكمة

استنادا على قناعة المحكمة ومن خلال استعراضها لطبيعة اتفاقية الشراكة المعنية و تفسيرها للمواد 12 و 7 من الاتفاقية والمادة 36 من البروتوكول الإضافى فقد خلصت انها لا تشكل قواعد من قانون الجماعة قابلة للتطبيق المباشر في المنظومة القانونية للدول الأعضاء، و أصدرت الحكم التالى:

"المادة 12 من اتفاقية انشاء شراكة بين الجماعة الاقتصادية الأوروبية وتركيا، الموقعة في انقرة في 12 سبتمبر 1963 و المصدق عليها بالانابة عن الجماعة عبر قرار المجلس في 23 ديسمبر 1963، والمادة 36 من البروتوكول الاضافى، الموقع في بروكسل في 23 نوفمبر 1970 والمصدق عليه بالانابة عن الجماعة عبر قاعدة المجلس رقم 2760/72 في 19 ديسمبر 1972، من خلال قراءاتها ارتباطا بالمادة 7 من الاتفاقية، لا تشكل قواعد لقانون الجماعة قابلة للتطبيق المباشر فى المنظومة القانونية الداخلية للدول الأعضاء".

التعليق

1- ترجع أهمية هذه الدعوى الى تناولها موضوعا على قدر كبير من الحساسية يخص تطبيق الالتزامات الناشئة عن اتفاقيات دولية تعقدها الجماعة/الاتحاد مع اطراف ثالثة داخل دول الاتحاد. اكدت المحكمة في هذه الدعوى على ان المعايير الخاصة بالتأثير المباشر لقوانين الاتحاد والتي وضعتها المحكمة ذاتها عبر احكام عدة، وضرورة ان تكون احكام تلك القوانين واضحة بقدر كاف ومحددة وغير مشروطة لتحقيق التأثير المباشر، تسرى أيضا على مواد واحكام الاتفاقيات الدولية التي تعقدها الجماعة/الاتحاد.

2- من ناحية أخرى فصلت المحكمة في موضوع الولاية القضائية للمحكمة فيما يخص مواد واحكام الاتفاقيات الدولية المختلطة مثل اتفاقية الشراكة بين الجماعة وتركيا. وهنا تم التأكيد أيضا على ولاية المحكمة فيما يخص مواد واحكام اتفاقيات مختلطة تغطى موضوعات ذات الاختصاص المشترك بين الجماعة والدول الأعضاء.  في هذا الصدد اشارت الى ان مثل هذه الاتفاقيات ولدى دخولها حيز التنفيذ تصبح ضمن قوانين الجماعة/الاتحاد التي يجب ان تحظى موادها واحكامها بتطبيق وتفسير موحد في كل الدول الأعضاء والدور الاساسى الذى تلعبه المحكمة وفق المعاهدة التأسيسية في هذا الصدد.

3- كما استغلت المحكمة هذه الدعوى للتذكير بموقفها في حكم سابق بان الاتفاقيات الدولية مع اطراف ثالثة  تفرض التزامات سواء على مؤسسات الجماعة او الدول الأعضاء وان الاخيرة وان كان عليها احترام وتنفيذ التزاماتها في مواجهة الطرف الثالث فانها ملزمة وفى المقام الأول بالتزاماتها إزاء الجماعة التي تتولى مسئولية التطبيق الصحيح للاتفاقية.

[1] - دعوى رقم 12/86 بتاريخ 19/5/ 1987  ( Meryem Demirel and Stadt schwaebich Gmuend ).

[2] - دعوى رقم 181/73   بتاريخ 30/4/1974   HAEGEMAN V BELGIUM)  (.

[3] المادة 228 تنص على ان التفاوض على اتفاقيات دولية يتضمن ضمن اجراءاته اخذ رأى المحكمة حول توافق الاتفاق المزمع مع قانون الجماعة، وهو ما يؤكد ولاية المحكمة في تفسير مواد واحكام الاتفاقيات التي تستند في عقدها على هذه المادة وهذه هي حالة اتفاقية الشراكة مع تركيا. اما المادة 238 فهى تنص على إمكانية عقد اتفاقيات شراكة مع اطراف ثالثة.

[4] - الدعوى رقم  C-104/81  بتاريخ  26/10/1982   ( HAUPTZOLLAMT MAINZ V KUPFERBERG )

[5] المواد 48 و49 و50 من معاهدة انشاء الجماعة الاقتصادية الأوروبية ( معاهدة روما) تأتى في الباب الثالث المعنون " حرية تنقل الافراد، الخدمات  ورؤوس الأموال ، وتركز هذه المواد على ان تحقيق حرية تنقل العاملين سوف تتم بشكل تدريحى وعبر مراحل عدة تستمر خلال 12 عاما.