(78) Direct Effect ( Kaefer)

التأثير المباشر ( كيفر)

Direct Effect ( Kaefer)

مقدمة

1- الدعوى المعروفة باسم كيفر  (   Kaefer )[1] تعد من الدعاوى المرجعية فيما يتعلق بموضوعات دول واراضى ما وراء البحار و التأثير المباشر للقرارات الصادرة عن المجلس.

2- دول واراضى ما وراء البحار ليست دول ذات سيادة وانما ترتبط بعلاقات خاصة بثلاث دول أعضاء بالاتحاد الاوروبى حاليا، والجماعة الاقتصادية الأوروبية سابقا، وهى الدنمرك، فرنسا وهولندا. هذه الدول والاراضى ليست جزءا من اراضى الاتحاد الاوروبى ولا السوق الموحد، وانما من خلال اتفاقية شراكة تتمتع بوضعية خاصة على الصعيد السياسى والتجارى والتعاون من اجل التنمية،  وقد تم التوقيع في 17 نوفمبر 2000 على اتفاقية انشاء رابطة دول واراضى ما وراء البحار لتنظيم العلاقات مع الاتحاد. كما تم التوقيع في 25 يونيو 2008 على اتفاقية تعاون بين الاتحاد والرابطة.

3- كان عدد تلك الدول والاراضى قبل انسحاب المملكة المتحدة من الاتحاد 22 وحاليا عددها 13 وكلها جزر وتتوزع ما بين المحيطات الاطلنطى، الهندى والهادى والقطب الشمالى والكاريبى.

المعاهدات التأسيسية ودول واراضى ما وراء البحار

1- تعاملت معاهدة روما الخاصة بانشاء الجماعة الاقتصادية الأوروبية لعام 1957 مع وضعية دول واراضى ما وراء البحار فى فصل خاص هو الفصل الرابع بعنوان " دول واراضى ما وراء البحار" ، وتستمر معاهدة نظام عمل الاتحاد حاليا على تخصيص فصل بذات الرقم لهذا الموضوع عبر المواد من198 الى 204 .

2- فيما يخص الدعوى الحالية فان المواد المعنية في معاهدة روما التي تم الرجوع اليها هي المواد التالية:

·       المادة 132 (5) وتتناول حق اطلاق مشروعات وتقديم الخدمات: " في العلاقات بين الدول الأعضاء ودول واراضى ما وراء البحار، فان الحق في اطلاق مشروعات من  مواطنين وشركات سوف يتم تنظيمه وفق المواد والآليات المنصوص عليها في الفصل  الخاص بحق اطلاق المشروعات و على قاعدة عدم التمييز، مع الالتزام باية قواعد خاصة يتم وضعها وفق المادة 136 .

·       المادة 135 وتتناول حرية تنقل العاملين وتنص على : " مع الالتزام بالاحكام الخاصة بالصحة العامة، الامن العام والنظام العام،  فان حرية التنقل داخل الدول الأعضاء لعاملين من دول واراضى ما وراء البحار، و داخل دول واراضى ما وراء البحار لعاملين من الدول الأعضاء سوف تحكمها اتفاقيات يتم عقدها لاحقا عبر موافقة باجماع الدول الأعضاء .

·       المادة 136 وتتناول الاتفاقيات الخاصىة بدول واراضى ما وراء البحار وتنص على   " لفترة أولي مدتها خمس سنوات بعد دخول المعاهدة حيز التنفيذ، فان تفاصيل والآليات الخاصة بالشراكة بين دول واراضى ما وراء البحار والجماعة سيتم تحديدها من خلال اتفاقية تلحق بالمعاهدة. وقبل انتهاء سريان الاتفاقية، فان المجلس سوف يقوم وبالاجماع بوضع الاحكام الخاصة بفترة تالية، استنادا على الخبرات المكتسبة والمبادئ المنصوص عليها في المعاهدة.

موضوع الدعوى

1- المحكمة الإدارية في بولينيسيا الفرنسية كانت قد احالت دعوتين الى محكمة العدل للجماعة لتفسير مادة من قرار للمجلس ونظرا لتطابق الحالتين فقد قررت المحكمة تناولهما معا بشكل مجمع. موضوع النزاع يعود الى قرارين اتخذهما المفوض السامى الفرنسي في بولينيسا :

·       القرار الأول رفض منح تصريح إقامة لسائح يحمل الجنسية الالمانية ( Peter Kaefer  )  استنادا على قانون فرنسى يحظر تحويل تأشيرة دخول سياحية الى تصريح اقامة محليا.

·       القرار الثانى امر بترحيل مواطن يحمل جواز سفر سويسرى، و ان ادعى بحمل الجنسية الإيطالية،     (  Andrea Procacci'  ) نظرا لاقامته في البلاد بشكل غير قانونى بعد انتهاء تأشيرته السياحية و عدم امتلاكه تذكرة عودة و ممارسته لعمل مقابل اجر دون تصريح.

2- طعن المعنيان على القرارين امام المحكمة الإدارية لبولينيسا وطالبا بالغائهما استنادا على تعارضهما مع المادة 176 من قرار المجلس رقم  86/283 بتاريخ 30/6/ 1986 حول شراكة دول واراضى ما وراء البحار مع الجماعة الاقتصادية الاوروبية، ونظرا لان الموضوع كان يتطلب تفسيرا لهذه المادة من قانون الجماعة فقد قررت المحكمة الادارية المذكورة احالة الموضوع الى محكمة العدل للجماعة.

3- حكم الإحالة تضمن طرح الاستفسار التالى على محكمة العدل:

"هل نطاق المادة 176 من قرار المجلس في 30 يونيو 1986 يجب التعامل معه، مع مراعاة بشكل خاص احكام المواد 132(5) و 135 بمعاهدة انشاء الجماعة بتاريخ 25 مارس 1957،على اعتبار قابلية امتداده الى كافة القرارات أيا كان نوعها التي تتخذها سلطات الدولة صاحبة الاختصاص الحصرى حول موضوعات تتعلق بالدخول والإقامة في اراضى ودول ما وراء البحار لاجانب يكونون مواطنين لدول أعضاء أخرى بالجماعة، و اذا كان ذلك كذلك، فهل طبيعة، منظومة وصياغة المواد او الاحكام المعنية هي على نحو يجعلها قابلة لانتاج اثار مباشرة في العلاقات بين المخاطبين بالقرار واطراف ثالثة ."  

قرار المجلس

1- تنصب الدعوى أساسا على قرار المجلس رقم 86/283 بتاريخ 30/6/1986 بعنوان " قرار حول شراكة دول و اراضى ما وراء البحار مع الجماعة الاقتصادية الأوروبية"  و المادة 176 منه ، مع ملاحظة ان اصدار القرار، وكما جاء في الديباجة، يستند على معاهدة انشاء الجماعة، معاهدة روما لعام 1957، وبشكل خاص المادة 136 والتي تأتى في الجزء الرابع من المعاهدة بعنوان " شراكة دول واراضى ما وراء البحار"، والتي تمنح مؤسسات الجماعة وبشكل خاص المجلس وضع القواعد والاحكام الخاصة بهذا الموضوع.

2- المادة 176 المذكورة محل الخلاف والتفسير تنص عل ما يلى:

·       "فيما يتعلق بالترتيبات التي يمكن تطبيقها على موضوعات اطلاق المشروعات وتقديم الخدمات، فان السلطات المعنية في دول واراضى ما وراء البحار سوف تعامل مواطني وشركات الدول الأعضاء على أساس عدم التمييز. مع ذلك، اذا، و فيما يخص نشاط معين، دولة عضو تكون غير قادرة على توفير معاملة مماثلة لمواطنى او شركات الدنمرك، فرنسا، هولندا او المملكة المتحدة،أصحاب نشاط في دولة او اراضى ما وراء البحار، او شركات  او مشروعات خاضعة لقوانين دولة او اراضى معنية ومقيمة هناك، فان السلطات المعنية لتلك الدولة او الاراضى لا تكون ملزمة بمنح تلك المعاملة."

تناول المحكمة للدعوى

في تناولها للدعوة أوضحت المحكمة ان الاستفسار المطروح يتضمن جزئين اساسين مطلوب تحديدهما:

·       أولا: هل القرارات أيا كانت التي تتخذها السلطات المعنية والخاصة بالدخول الى والاقامة في دولة او اراضى ما وراء البحار لمواطنى دول أعضاء بالجماعة تدخل ضمن نطاق المادة 176 من قرار المجلس 86/283 ؟

·       ثانيا: ان كانت ذلك كذلك، فهل طبيعة، هيكل وصياغة احكام تلك المادة قابلة لانتاج اثار مباشرة ؟

أ- نطاق المادة 176

1- في اطار الرد على الجزء الأول والخاص بنطاق المادة 176 ذكرت المحكمة ان المادة تركز على الترتيبات الخاصة بموضوع اطلاق المشروعات وتقديم الخدمات، والمعاملة من جانب السلطات المعنية في دول واراضى ما وراء البحار لمواطني وشركات الدول اعضاء الجماعة وفق مبدأ عدم التمييز.

2- المادة في نفس الوقت نصت على ضرورة توافر مبدأ المعاملة بالمثل ولذلك فانه و فيما يخص نشاط معين، ان كانت دولة عضو غير قادرة على توفير معاملة مماثلة سواء لمواطنى او شركات الدنمرك، فرنسا، هولندا او المملكة المتحدة، العاملين في دولة او اراضى ما وراء البحار، او شركات او مشروعات خاضعة لقوانين دولة او اراضى  ما وراء البحار و عاملة هناك، فان السلطات المعنية لتلك الدولة او الاراضى لن تكون ملزمة بتطبيق مبدأ عدم التمييز.

3- اضافت ان ما سبق يتناول الافراد العاملين لحاسبهم الخاص بمعنى انهم لا يعملون لدى جهات اخرى مقابل اجر و من الواضح من المادة 135 من معاهدة انشاء الجماعة ( انظر أعلاه) انه وفيما يخص حرية تنقل العاملين داخل اراضى الدول الأعضاء لمواطنى دول واراضى ما وراء البحار، وداخل دول واراضى ما وراء البحار لمواطنى الدول الأعضاء، هي موضوعات تخضع لاتفاقيات خاصة يتم عقدها قى هذا الصدد استنادا على موافقة بالاجماع من الدول أعضاء الجماعة.

4- ونظرا لعدم توقيع الاتفاقيات المشار اليها في الفقرة السابقة في مجال حرية تنقل العاملين فقد اكدت المحكمة ان المواطنين من الدول الأعضاء لا يمكنهم الاستناد على قانون الجماعة للمطالبة بحق الدخول والإقامة في دول واراضى ما وراء البحار بغرض الحصول على وممارسة عمل مقابل اجر هناك.

5- اضافت انه من الواضح ان المادة 176 من القرار 86/283 تتعلق بحق الدخول والإقامة طالما كان هذا الحق مرتبطا بحق اطلاق المشروعات وتقديم الخدمات ولا يتعلق بحق الدخول والإقامة بشكل عام.

6- في ضوء ما تم الإشارة اليه حول حق اطلاق المشروعات وتقديم الخدمات في دول واراضى ما وراء البحار وحق الدخول والإقامة هناك، وخضوع كل ذلك الى الاحكام الخاصة بالمادة 136 من معاهدة روما والمادة 76 من قرار المجلس رقم 86/283 ومبادئ عدم التمييز و المعاملة بالمثل، فانه، وحين، في دولة او اراضى ما وراء البحار تابعة لدولة عضو، يكون حق ممارسة مواطنين من هذه الدولة الاخيرة، بخلاف مواطنو تلك الدولة او الاراضى، لانشطة معينة للحساب الشخصى محل بعض القيود، مثل الحصول على موافقة مسبقة لاطلاق المشروعات، فان تلك القيود تطبق أيضا على مواطني دول أعضاء أخرى.

7- مع ملاحظة أيضا ان التوجيه الخاص للمجلس عام 1973 حول الغاء القيود على التنقل والاقامة داخل الجماعة لمواطنى الدول الأعضاء فيما يتعلق باطلاق مشروعات وتقديم خدمات غير قابل للتطبيق على دول واراضى ما وراء البحار، التي تخضع لاحكام خاصة منصوص عليها في القرار 86/283 .

8- بالتالى، الترتيبات التي تحكم موضوعات اطلاق مشروعات وتقديم خدمات في دول واراضى ما وراء البحار، بما في ذلك الشرط المسبق الخاص بالحق فى الدخول والاقامة في تلك الدول والارضى، يجب ان يتم تطبيقها دون تمييز فقط على مواطني دول أعضاء يقومون بالفعل او يسعون للقيام بنشاط لحسابهم الخاص وفق نفس الشروط التي تطبق على مواطني الدولة العضو التي ترتبط بها تلك الدول والاراضى بروابط خاصة، شريطة توافر المعاملة بالمثل وفق نص المادة 176 . لكن تلك الترتيبات لا تمتد الى الدخول والإقامة في تلك الدول والاراضى لمواطنين اخرين لدول أعضاء لا يقومون او يسعون للقيام بانشطة باعتبارهم عاملين لحسابهم الخاص.

9- بالتالى الاجابة على الجزء الأول هي ان نطاق المادة 176 من قرار المجلس 86/283 في 30 يونيو 1986 حول شراكة دول واراضى ما وراء البحار مع الجماعة الاقتصادية الأوروبية لا يمتد الى قرارات تتخذها السلطات المعنية في الدول الأعضاء فيما يتعلق بالدخول الى  والإقامة في دول واراضى ما وراء البحار لمواطنى الدول الأعضاء الأخرى، باستثناء حين تكون تلك القرارات تتعلق بمواطنى الدول الأعضاء الأخرى الذين يمارسون او يسعون لممارسة الحق في اطلاق المشروعات او حرية تقديم الخدمات لحسابهم الخاص في تلك الاراضى.

ب- التأثير المباشر

1- في اطار سعيها للرد على الجزء الثانى من الاستفسار المطروح والخاص بقابلية احكام المادة 176 في ضوء طبيعتها وصياغتها وهيكلها لانتاج اثار مباشرة أوضحت المحكمة موقف اطراف محددة في الدعوى في هذا الصدد وأشارت الى ما يلى:

·       ان فرنسا والمملكة المتحدة والمفوضية يرون ان القرار 86/283 لا تأثير مباشر له نظرا لعدم تمتعه بالمعايير المعنية الخاصة باهداف، طبيعة، ترتيبات وصياغة الاحكام المعنية والتي حددت المحكمة ذاتها ضرورة توافرها.

·       من وجهة نظر المملكة المتحدة انه يتضح من حكم المحكمة في دعوى فان جيند[2] ان التأثير المباشر لقانون الجماعة يتوقف على غرض المعاهدة في تحقيق الاندماج في سوق مشترك وان الجزء الرابع من المعاهدة ليس هدفه تحقيق سوق مشترك ولا حتى المساهمة في تحقيق سوق مشترك و انما دعم مصالح سكان الدول والاراضى المعنية من اجل دفعهم نحو التنمية.

2- ردت المحكمة على ما سبق بالقول ان هذا الموقف غير صحيح وانه و منذ الحكم المشار اليه أصدرت المحكمة في عدد من المناسبات احكاما تتعلق بإمكانية انتاج احكام معينة في اتفاقيات موقعة بين الجماعة و دول غير أعضاء تأثير مباشر. إضافة الى ذلك فمن المستقر في فقه المحكمة ان احكام قرار للمجلس تنتج اثار مباشرة في العلاقات القانونية بين الدول الأعضاء والشخوص الخاضعة لولايتهم القضائية طالما قامت تلك الاحكام بفرض التزامات غير مشروطة و واضحة بالقدر الكاف ودقيقة على الدول الأعضاء وبالتالي فهى تنشئ حقوق فردية يكون على المحاكم الوطنية حمايتها.

3- كما أوضحت ان الحكومة الفرنسية والمفوضية يرون ان المادة 176 من القرار تضع التزاما فقط فيما يتعلق بالنتيجة المطلوب تحقيقها،  نظرا لانها تخضع لشرط توافر مبدأ المعاملة المثل. وان من وجهة نظر

المفوضية ان المادة 176 بالتالى تترك لكل دولة عضو تحديد ان كانت قادرة من عدمه على توفير، وفيما يخص نشاط محدد، المعاملة غير التمييزية المطلوبة.

4- خلصت المحكمة في هذا الصدد انه من الضرورى ان نضع في الاعتبار ان "الاحكام غير المشروطة" هي تلك التي لا تترك حرية اختيار للدول الأعضاء.  كما اكدت انه من الواضح من صياغة المادة 176 انه، ولدى استيفاء شرط المعاملة بالمثل، فان المادة 176 تطالب وبشكل حاسم دون اية تحفظات السلطات المعنية بمعاملة مواطني الدول الأعضاء الأخرى على أساس عدم التمييز فيما يتعلق باطلاق مشروعات و تقديم الخدمات،  ولا تترك حرية اختيار للدول الأعضاء. ويترك للسلطات المعنية، و المحاكم الوطنية في حالة تناولها للموضوع، تحديد استيفاء شرط المعاملة بالمثل من عدمه.

5- الاجاية على الجزء الثانى بالتالى هي ان حظر التمييز المنصوص عليه في المادة 176 يمكن الاستناد عليه امام السلطات المعنية في دولة او اراضى ما وراء البحار من جانب مواطنى دولة عضو بخلاف الدولة التي ترتبط تلك الدول والاراضى معها بعلاقات خاصة، وذلك بغرض اطلاق مشروعات و تقديم خدمات، شريطة استيفاء الشخص المعنى للشروط المطلوبة من المواطنين غير العاملين في تلك الدولة او الاراضى واذا كانت الدولة التي ينتمى اليها ذلك المواطن توفر نفس المعاملة لاشخاص من الدول او الاراضى المعنية.

حكم المحكمة

أصدرت المحكمة الحكم التالى ردا على الاستفسارات المحالة اليها من المحكمة الادارية في بولينيسيا:

·       نطاق المادة 176 من قرار المجلس 86/283 بتاريخ 30 يونيو 1986 حول شراكة دول واراضى ما وراء البحار مع الجماعة الاقتصادية الأوروبية لا يمتد الى قرارات تتخذها السلطات المعنية  للدول الأعضاء فيما يتعلق بالدخول الى والإقامة في دول واراضى ما وراء البحار لمواطنى الدول الأعضاء الأخرى، باستثناء حين تتعلق تلك القرارات بمواطنى دول أعضاء أخرى يمارسون او يسعون لممارسة حق اطلاق المشروعات او حرية تقديم الخدمات في تلك الدول والاراضى.

·       حظر التمييز المنصوص عليه في المادة 176 من قرار المجلس 86/283 يمكن الاستناد عليه امام السلطات المعنية لدولة او اراضى ما وراء البحار من جانب مواطن دولة عضو بخلاف الدولة العضو ذات العلاقة الخاصة بتلك الدول او الاراضى،  بغرض اطلاق مشروعات او تقديم خدمات هناك، شريطة استيفاء الشخص المعنى للشروط المطلوبة من المواطنين غير العاملين في تلك الدولة او الاراضى واذا كانت الدولة التي ينتمى اليها ذلك المواطن توفر نفس المعاملة لاشخاص من الدول او الاراضى المعنية.

التعليق

1-الدعوى تعد من المراجع الهامة في موضوع التأثير المباشر لاحكام القرارات وأكدت المحكمة على ضرورة توافر معايير محددة لانتاج تلك الاحكام لتأثير مباشر وهى ان تكون الاحكام غير مشروطة و واضحة بدرجة كافية ولا تترك خيارات امام الأطراف المخاطبة بها فى مجال تطبيقها.

2- حرصت المحكمة في تناولها للدعوة بالتأكيد على تطبيق مبادئ قانون الجماعة/الاتحاد في دول واراضى ما وراء البحار ومن ذلك مبدأ عدم التمييز وشروط ونطاق تطبيق مبادئ مثل حق تنقل العاملين بين الدول الأعضاء وحق اطلاق المشروعات وتقديم الخدمات.

[1] - دعاوى مجمعة ارقام  Joined Cases C-100/89 and C-101/89 بتاريخ 12/12/1990

  Peter Kaefer, Andréa Procacci and French State

[2] - دعوى رقم Case 26-62. بتاريخ 5/2/1963 van Gend & Loos v Netherlands Inland Revenue Administration.