(71)Franz Grad, Direct Effect

فرانز جراد، التأثير المباشر

Franz Grad, Direct Effect 

مقدمة

1- الدعوى المعروفة باسم "جراد" من الدعاوى الهامة فى قانون الاتحاد الاوروبى وخاصة فيما يتعلق بمبدأ "التأثير المباشر" وهى دعوى احالة لحكم تمهيدى برقم  9/70 [1] بتاريخ 6 اكتوبر 1970 قامت بتحريكها محكمة الشئون المالية فى ميونيخ خلال نظرها دعوى مباشرة اقامها السيد/ جراد امامها طعنا على ضريبة فرضتها عليه سلطات الجمارك الالمانية لنقل سلع من المانيا الى النمسا. طلبت المحكمة الالمانية من محكمة العدل للجماعة(الاتحاد) اصدار حكم تمهيدى حول امكانية انتاج قرارات للمجلس اثار مباشرة فيما يتعلق بالعلاقة القانونية بين الدول الاعضاء والافراد و عما اذا كانت تلك القرارات منشأة لحقوق للافراد يكون على الدول الاعضاء حمايتها.

2- جدير بالذكر ان المجلس كان قد اصدر عدة " قرارات " نصت على قيام الدول الاعضاء باستبدال نظام "ضرائب المبيعات" بمنظومة مشتركة لضرائب القيمة المضافة تفرض على نقل السلع، وحظر تطبيق متزامن لضرائب اضافية ذات نفس الطبيعة فى التجارة بين الدول الاعضاء.

3- الاحالة من هذا النوع  كانت تستند على المادة 177 معاهدة الجماعة الاقتصادية الاوروبية ( حاليا المادة 267 معاهدة نظام عمل الاتحاد) التى تنص على ان ولاية محكمة العدل تشمل تفسير المعاهدات، صحة وتفسير القوانين الصادرة عن مؤسسات الجماعة والبنك المركزى الاوروبى، تفسير النظم الاساسية للهيئات المنشأة بقرار من المجلس. كما نصت على انه لدى طرح اية مسألة تتعلق بهذه الموضوعات امام محكمة وطنية يكون عليها احالة الموضوع الى محكمة العدل للحصول منها على حكم تمهيدى يساعد هذه المحكمة على الفصل فى الدعوى المعروضة امامها.

4- فى نفس الوقت يبدو من المناسب و نظرا لان الدعوى تشمل خصائص الادوات القانونية المستخدمة من مؤسسات الجماعة (الاتحاد) ان نشير فى المقدمة الى التعريف بهذه الادوات كما جاء فى المادة 189 معاهدة الجماعة الاقتصادية الاوروبية ( حاليا المادة 288 معاهدة نظام عمل الاتحاد) والتى نصت ان الادوات القانونية المستخدمة من مؤسسات الجماعة( الاتحاد) لتنفيذ مهامها هى تحديدا على النحو التالى:

·        القاعدة (  Regulation ): ولها تطبيق عام، وملزمة بكل اركانها ويتم تطبيقها مباشرة فى كل الدول الاعضاء.

·        التوجيه (Directive): وهو ملزم على كل دولة عضو مخاطبة به فيما يتعلق بالنتيجة المطلوب تحقيقها، ولكن يترك للسلطات الوطنية حرية اختيار شكل و اساليب تنفيذ الالتزام.

·        القرار (  Decision ) ملزم بكل اركانه على المخاطبين به.

·        التوصيات والاراء ( Reccomendations and Opinions ): التوصيات والاراء ليس لديها قوة الزامية.

5- سوف يتركز التفسير من جانب محكمة العدل فى هذه الدعوى على المواد التالية.

اولا، المادة 1 فى التوجيه الاول للمجلس بتاريخ 11 ابريل 1967 ونصها:

"الدول الاعضاء سوف تقوم باستبدال منظومتها الحالية لضريبة المبيعات بمنظومة مشتركة للقيمة المضافة وفق التعريف بالمادة 2.

فى كل دولة عضو التشريع الخاص باتمام هذا الاستبدال يتم اصداره فى اقرب فرصة، بحيث يمكن ان يدخل حيز التنفيذ فى تاريخ تحدده الدولة العضو فى ضوء التطورات السائدة. هذا التاريخ لا يجب ان يتخطى 1 يناير 1970.

من تاريخ دخول ذلك التشريع حيز التنفيذ، الدولة العضو سوف تحتفظ او تدخل اي اجراء يحقق معدلات متساوية

لضريبة المبيعات على الواردات او الصادرات فى التجارة بين الدول الاعضاء. "

ثانيا، المادة 4 من قرار المجلس بتاريخ 13 مايو 1965 ونصها:

"لدى اصدار منظومة مشتركة لضريبة المبيعات من المجلس ودخولها حيز التنفيذ فى الدول الاعضاء، سوف تطبق الاخيرة تلك المنظومة بشكل يتم تحديده لاحقا، على نقل السلع عبر السكك الحديدية، الطرق البرية والممرات المائية الداخلية.

فى الموعد الذى تدخل فيه المنظومة المشتركة لضريبة المبيعات المذكورة فى الفقرة الاولى حيز التنفيذ، هذه المنظومة سوف تحل محل الضرائب الخاصة طالما كان النقل عبر الطرق، السكك الحديدية والممرات المائية الداخلية خاضعا لضرائب خاصة بدلا من ضرائب مبيعات."

عرض و رأى المحكمة فى الدعوى

اشارت محكمة العدل الى ان المحكمة الالمانية طرحت ثلاثة استفسارات حول تفسير مادة فى  قرار للمجلس تتناول اجراءات التجانس بين بعض الاحكام ذات التأثير على المنافسة فى قطاع النقل عبر السكك الحديدية، الطرق البرية والانهار الداخلية (المادة 4 من قرار المجلس بتاريخ 13 مايو 1965، انظر النص عاليه )، و مادة  فى توجيه للمجلس حول التجانس بين تشريعات الدول الاعضاء حول ضرائب المبيعات (المادة 1 فى التوجيه الاول للمجلس بتاريخ 11 ابريل 1967، انظر النص عاليه).

الاستفسار الاول

1- الاستفسار الاول يدور حول الفقرة  الثانية من المادة 4 فى القرار المشار اليها عاليه ارتباطا بالمادة 1 من التوجيه المذكور عاليه و اذا كان من الوارد ان ينتج عنهما تأثيرات مباشرة فى العلاقة القانونية بين الدول الاعضاء و المواطنين الخاضعين للولاية القانونية لهذه الدول على نحو ان تنشأ هذه الاحكام حقوق للافراد يكون على المحاكم الوطنية حمايتها.

2- الاستفسار كما اوضحت محكمة العدل يتعلق بالتأثير المزدوج للاحكام الواردة فى قرار وتوجيه. وفق المادة 189 معاهدة الجماعة الاقتصادية الاوروبية فان القرار ملزم باكمله على المخاطبين به. اضافة الى ذلك، وفق نفس المادة التوجيه ملزم، فيما يتعلق بالنتائج المطلوب تحقيقها، على كل دولة عضو مخاطبة به، ولكن يترك للسلطات المحلية اختيار الشكل والاسلوب. و قد دافعت الحكومة الالمانية فى ملاحظاتها عن وجهة النظر التى تميز بين اثار القواعد من ناحية والقرارات والتوجيهات من ناحية اخرى و تؤكد ان المادة 189 يجب ان تفسر على نحو انها تستبعد امكانية ان يكون للقرارات والتوجيهات تأثير مباشر على اعتبار ان ذلك يقتصر فقط على القواعد وفق نص المادة ذاتها. 

3- قالت محكمة العدل انه ومع ذلك، ان كان من الصحيح انه و وفق المادة 189، ان القواعد يتم تطبيقها مباشرة وبالتالى وبحكم طبيعتها قابلة لانتاج اثار مباشرة، لا يستنتج بالضرورة من ذلك ان الفئات الاخرى من الادوات القانونية المذكورة فى تلك المادة لا يمكن ابدا ان تنتج اثار مماثلة. بشكل خاص، المبدأ الذى بموجبه القرارات هى ملزمة بكاملها على المخاطبين بها يفتح الطريق لطرح سؤال عما اذا كان الالتزام الناشئ بواسطة قرار يمكن فقط الاستناد عليه من جانب مؤسسات الجماعة فى مواجهة المخاطبين به ام ان ذلك الحق يمكن ممارسته من جانب كل اصحاب المصلحة فى تنفيذ هذا الالتزام. 4- يصبح من المتعارض مع التأثير الملزم المنسوب الى القرار بواسطة المادة 189 استبعاد و من حيث المبدأ امكانية استناد افراد معنيين به امام المحاكم الوطنية على التزام يفرضه ذلك القرار. بشكل خاص فى الحالات التى، على سبيل المثال، تفرض سلطات الجماعة بواسطة قرار التزاما على دولة عضو او كل الدول الاعضاء للتصرف بشكل معين، فاعلية – الاثر المجدى- لمثل هذا الاجراء يكون قد تم اضعافها ان كان مواطنو تلك الدولة لا يستطيعون الاستناد على القرار امام المحاكم و لا تستطيع المحاكم الوطنية اخذه فى الاعتبار بوصفه جزءا من قانون الجماعة. بالرغم من ان اثر القرار قد لا يكون متطابقا مع اثار الاحكام الواردة فى قاعدة، هذه الاختلافات لا تستبعد امكانية ان تكون النتيجة النهائية، تحديدا حق الافراد فى الاستناد على اجراء امام المحاكم، يمكن ان تكون مماثلة لاحد الاحكام القابلة للتطبيق المباشر الواردة فى قاعدة ما.

5- المادة 177، التى بموجبها تتمتع المحاكم الوطنية بسلطة ان تحيل الى محكمة العدل كل الاستفسارات المتعلقة بصحة وتفسير كل اجراءات المؤسسات دون تمييز، يترتب عليه ايضا ان الافراد يمكنهم الاستناد على مثل هذه الاجراءات امام المحاكم الوطنية. بالتالى، فى كل حالة بعينها، من الضرورى التأكد ان كانت طبيعة، خلفية وصياغة الاجراء المعنى قابلين لانتاج اثار مباشرة فى العلاقة القانونية بين المخاطبين بالاجراء و اطراف ثالثة.

6- القرار المذكور و الموجه الى كل الدول الاعضاء يستند بشكل خاص على المادة 75 من المعاهدة الى تمنح المجلس سلطة وضع " قواعد مشتركة"، " الشروط التى بموجبها حافلات غير مقيمة يمكن ان تعمل" و "اية اجراءات اخرى مناسبة " لتطبيق " سياسة نقل مشتركة". المجلس بالتالى يتمتع بحرية واسعة فى اختيار الاداة القانونية الت يتبناها ويصدرها. القرار المعنى هنا، فى مجمله، يضع الاهداف وبرنامج زمنى لتحقيقها. فى ضوء هذه الاهداف فان الفقرة الاولى من المادة 4 من القرار تنص على انه لدى اصدار منظومة خاصة بضرائب المبيعات من المجلس و دخولها حيز التنفيذ فى الدول الاعضاء، فان الاخيرة عليها تطبيق تلك المنظومة، بشكل يتم تحديده، على نقل السلع على الطرق، السكك الحديدية والمررات المائية الداخلية. الفقرة الثانية من تلك المادة تنص على ان هذه المنظومة المشتركة لضرائب المبيعات تستبدل الضرائب الخاصة، طالما كان نقل السلع عبر الطرق البرية، السكك الحديدية والممرات المائية الداخلية خاضعا لضرائب خاصة بدلا من ضرائب المبيعات.

7- بالتالى هذا الاجراء يفرض التزامين على الدول الاعضاء: اولهما، تطبيق المنظومة المشتركة لضريبة المبيعات على نقل السلع بالطرق البرية والسكك الحديدية والممرات المائية الداخلية اعتبارا من تاريخ محدد، وثانيهما استبدال الضرائب الخاصة المشار اليها فى الفقرة الثانية بهذه المنظومة فى موعد اقصاه تاريخ دخلوها حيز التنفيذ. هذا الالتزام الثانى بطبيعة الحال يترتب عليه حظر تطبيق او اعادة تطبيق تلك الضرائب الخاصة بحيث يتم منع تطبيق المنظومة المشتركة من ضرائب المبيعات بشكل متزامن فى مجال النقل مع منظومات ضرائب اضافية ذات نفس الطبيعة.

8- من الواضح من الملف المرفق الوارد من المحكمة الالمانية ان الاستفسارات تتعلق بشكل خاص بالالتزام الثانى. الالتزام الثانى بطبيعته وجوبى وعام، بالرغم من ان الاجراء يترك مفتوحا تحديد تاريخ تفعيله. بالتالى فهو يحظر صراحة على الدول الاعضاء تطبيق منظومة ضرائب المبيعات المشتركة  بالتزامن مع ضرائب خاصة تفرض بديلا عن ضرائب المبيعات. هذا الالتزام غير مشروط و واضح تماما ودقيق وبالتالى هو قابل لانتاج اثار مباشرة فى العلاقات القانونية بين الدول الاعضاء و المواطنين الخاضعين لولايتها القانونية.

9- التاريخ الذى يصبح فيه هذا الالتزام فاعلا تم تحديده من المجلس فى التوجيه الخاص حول التجانس بين تشريعات الدول الاعضاء الخاصة بضرائب المبيعات الذى حدد الموعد النهائى الذى بحلوله يكون على الدول الاعضاء تضمين فى تشريعاتها المنظومة المشتركة لضريبة القيمة المضافة. كون هذا التاريخ تم تحديده بواسطة توجيه لا ينزع عن هذا الاجراء اية قوة الزامية. بالتالى هذا الاجراء يفرض على الدول الاعضاء التزامات- بشكل خاص التزام حظر تطبيق واعتبارا من تاريخ محدد المنظومة المشتركة لضريبة القيمة المضافة بالتزامن مع الضرائب الخاصة المذكورة – التزامات قادرة على انتاج اثار مباشرة فى العلاقات القانونية بين الدول الاعضاء و الشخوص الخاضعة لولايتها القانونية و انشاء الحق للاخيرين فى الاستناد على تلك الالتزامات امام المحاكم.

الاستفسار الثانى

1- الاستفسار الثانى من المحكمة الالمانية يطلب من محكمة العدل الفصل عما اذا كانت المادة 4 من القرار ارتباطا بالمادة 1 من التوجيه تحظر على دولة عضو، تكون قد قامت بالفعل بوضع المنظومة المشتركة للقيمة المضافة ودخولها حيز التنفيذ والغت الضرائب الخاصة حول نقل السلع، قبل 1 يناير 1970 ان تحظر عليها اعادة تطبيق الضرائب الخاصة التى تفرض على نقل السلع بدلا من ضرائب المبيعات. هذا الاستفسار من الواضح انه يستهدف التوجيه الاول كما تم تعديله بالتوجيه الثالث فى 9 ديسمبر 1969 حول نفس الموضوع والذى عدل الموعد النهائى للتطبيق الى 1 يناير 1972 بدلا من 1 يناير 1970.

2- قالت محكمة العدل فى هذا الصدد انه من الصحيح ان التفسير الحرفى للفقرة الثانية من المادة 4 بالقرار يمكن ان يؤدى الى وجهة نظر تقول ان الاجراء يشير الى التاريخ الذى تكون الدولة العضو المعنية قد فعلت فيه المنظومة المشتركة على اراضيها. مع ذلك، مثل هذا التفسير لا يتفق مع غرض التوجيه المعنى، حيث ان غرض التوجيه هو ضمان تطبيق منظومة ضريبة القيمة المضافة عبر كل السوق المشترك اعتبارا من تاريخ محدد، و طالما ان هذا التاريخ لم نصل اليه بعد فان الدول الاعضاء تحتفظ بحرية العمل فى هذا الصدد.

3-  اضافة الى ذلك، هدف القرار يمكن فقط تحقيقه على مستوى الجماعة وبالتالى لا يمكن الوصول اليه من خلال تطبيق اجراءات التجانس من جانب جزء من الدول الاعضاء فرادى فى تواريخ مختلفة و ووفق برامج زمنية مختلفة.

4- الاجابة على الاستفسار هى بالتالى ان حظر الوارد فى الفقرة الثانية من المادة 4 فى  القرار يمكن تفعيلها فقط اعتبارا من 1 يناير 1972.

الاستفسار الثالث

1- فى استفسارها الثالث المحكمة الالمانية طلبت من محكمة العدل الفصل ان كانت الضريبة الفيدرالية الالمانية على نقل السلع على الطرق البرية لا بد من اعتبارها ضريبة خاصة مفروضة على نقل السلع بديلا عن ضريبة المبيعات و ان كانت بالتالى تدخل ضمن الحظر المفروض فى الفقرة الثانية من المادة 4 فى قرار المجلس فى 13 مايو 1965 .

2- قالت محكمة العدل ردا على ذلك انه ليس من شأنها فى هذه الدعاوى تقييم ومن وجهة نظر قانون الجماعة صفات ضريبة تفرضها دولة من الدول الاعضاء، ومن ناحية اخرى، يدخل ضمن ولاية المحكمة تفسير الاحكام المعنية من قانون الجماعة لتمكين المحكمة الوطنية من تطبيقه بشكل صحيح على الضريبة محل النظر هنا.

3- المادة 4 تنص على الغاء "الضرائب الخاصة" من اجل ضمان منظومة ضرائب مبيعات مشتركة ومستقرة. من خلال تشجيع وعلى هذا النحو شفافية السوق فى قطاع النقل فان هذا الاجراء يساهم فى التقريب بين شروط المنافسة و من الضرورى اعتباره اجراءا اساسيا من اجل تجانس نظم ضرائب الدول الاعضاء فى مجال النقل. هذا الهدف لا يمنع من فرض على خدمات النقل ضرائب اخرى تكون ذات طبيعة مختلفة واهداف مختلفة عن تلك المطلوب تحقيقها بواسطة ضريبة المبيعات.

4- ضريبة بالسمات المذكورة من المحكمة الالمانية لا يتم فرضها على التعاملات التجارية و انما على نشاط محدد، دون تمييز، اضافة الى ذلك، ان كانت الانشطة لصالح الذات او لصالح آخرين، وان يكون اساس تقديرها ليس تقييم خدمة ما وانما الحمولة المادية التى تتحملها الطرق من خلال النشاط المفروض عليه الضريبة لا تماثل الشكل المعتاد لضريبة المبيعات. اضافة الى ذلك كون ان الغرض هو اعادة توزيع حركة النقل يجعل من اليسير تمييزها عن "الضرائب الخاصة" المشار اليها فى الفقرة الثانية من المادة 4، وهذا يشكل ردا على الاستفسار المعنى.

الحكم

اصدرت المحكمة الحكم التالى:

1-الفقرة الثانية من المادة 4 بقرار المجلس فى 13 مايو 1965، التى تحظر على الدول الاعضاء تطبيق المنظومة المشتركة لضريبة المبيعات بالتزامن مع ضرائب خاصة تفرض بديلا عن ضربية المبيعات، قابلة، ارتباطا باحكام توجيهات المجلس بتاريخ 11 ابريل 1967 و 9 ديسمبر 1969، لانتاج اثار مباشرة فى العلاقات القانونية بين الدول الاعضاء المخاطبة بالقرار و والمواطنين الخاضعين لولايتها القانونية و انشاء للاخيرين الحق فى الاستناد على هذه الاحكام امام المحاكم.

2- الحظر على تطبيق المنظومة المشتركة لضريبة المبيبعات بالتزامن مع ضرائب خاصة يصبح فاعلا فى التاريخ المحدد فى التوجيه الثالث للمجلس بتاريخ 9 ديسمبر 1969، وتحديدا فى 1 يناير 1972.

3- ضريبة بالسمات المذكورة من المحكمة الالمانية لا يتم فرضها على التعاملات التجارية و انما على مجرد عملية نقل لسلع على الطرق و يكون تقدير قيمتها ليس اخذا فى الاعتبار الخدمة وانما الحمولة المادية التى يتم التعبير عنها بالوزن/المسافة التى تتحملها الطرق من خلال النشاط الخاضع للضريبة، لا تعادل الطريقة المعهودة لضريبة المبيعات وفق التعريف الوارد فى الفقرة الثانية من المادة 4 قرار 13 مايو 1965 .

التعليق

1- الدعوى تكتسب اهمية كبيرة فى مجال توضيح مفهوم التأثير المباشر وهو من المبادئ الاساسية فى قانون الجماعة، تم وضعه وظهوره لاول مرة فى حكم محكمة العدل فى الدعوى الشهيرة  "فان جيند"[2]، الذى تناول التأثير المباشر لمواد من معاهدة الجماعة الاقتصادية الاوروبية، والتأثير المباشر بشكل مبسط يعنى اكتساب الافراد حق يمكنهم الاستناد عليه امام المحاكم الوطنية ومحكمة العدل للاتحاد.

2- المبدأ يرسخ فكرة ان قانون الجماعة هو جزء من القانون الوطنى و يدعم فاعليته وحماية حقوق الافراد بحيث يمكنهم الاستناد على قانون او احكام للجماعة بغض النظر عن وجود من عدمه نص مماثل لها فى القانون الوطنى.

3- المحكمة حكمت اكثر من مرة فى عدة دعاوى تخص التأثير المباشر لمواد فى المعاهدة، قاعدة او قرار ، مؤكدة انه ولكى تكتسب هذا التأثير المباشر من الضرورى ان تكون المادة المعنية واضحة بقدر كاف، وغير مشروطة باجراءات اخرى و لا تتيح مجال لممارسة الدولة العضو لاختيارات فى تطبيقها. فى تطوير لاحق للمبدأ حددت المحكمة نوعين من التأثير المباشر، رأسى وافقى، والاختلاف يدور حول الطرف الذى تتم ممارسة الحق المكتسب فى مواجهته.

[1] - Case 9-70 (Judgment of the Court of 6 October 1970) Franz Grad v Finanzamt Traunstein

[2] - الدعوى رقم 26/62 (Gend & Loos v Netherlands Inland Revenue Administration. ) بتاريخ 5/2/1963.

   - يمكن الرجوع فى هذا الموقع الى الموضوع المنشور رقم 34 .