(66)EU and Poland

الاتحاد الاوروبى وبولندا

EU and Poland

مقدمة

1- لا تخلو العلاقات بين بعض الدول الاعضاء والاتحاد من فترات توتر وخلافات ونزاعات تنتقل فى كثير من الاحوال الى محكمة العدل للاتحاد الاوروبى صاحبة القرار الفصل والاحكام الالزامية غير القابل الطعن عليها. من خلال هذه الاحكام ، وبشكل خاص فى المراحل الاولى من انطلاق عملية الاندماج الاوروبى عبر الجماعة الاوروبية للفحم والصلب ثم الجماعة الاقتصادية الاوروبية، وضعت المحكمة مبادئ حاكمة حول طبيعة قانون الاتحاد الاوروبى على رأسها  مبدأ "سمو قانون الاتحاد"، "التطبيق المباشر"،  "اليقين القانونى"، "التناسب"، "حقوق الانسان"  وغيرها.

2- مهمة محورية تلعبها المفوضية فى رسم شكل العلاقة بين دولة عضو والاتحاد وذلك انطلاقا من دورها  "كحارس للمعاهدات" على اعتبار انها مكلفة من المعاهدات بضمان التطبيق الصحيح سواء للمعاهدات ذاتها( القانون الاساسى) او اية قوانين صادرة لتطبيق المعاهدات ( القانون الثانوى)، وتمارس المفوضية هذه المسئوليات وبشكل اساسى عبر آليات تسرى على الدول الاعضاء لدى اخلالها بتنفيذ التزام تنص عليه المعاهدات ( المادة 258 معاهدة نظام عمل الاتحاد).

3- فى هذا الاطار تعد العلاقات بين الاتحاد و الحكومة البولندية من النماذح التى شهدت خلافات عميقة مستمرة خاصة فى فترات تولى حكومات يمينية حكم البلاد من خلال حزب "القانون والعدالة"      (  PiS ) والذى تولى الحكم عام 2015 و حتى خسارته فى انتخابات 2023. انصب الخلاف اساسا حول مبدأ "حكم القانون" المنصوص عليه فى المادة الثانية من معاهدة الاتحاد الاوروبى و شكوى المفوضية من ان التشريعات الصادرة من الحكومة البولندية خلال تلك الفترة من الحكم اليمينى تشكل اخلالا بهذا المبدأ واخضاعا للقضاء للسلطة  التنفيذية والتشريعية.

4- ونلقى الضوء فيما يلى على بعض محطات هذه الخلافات.

حكم المحكمة الدستورية البولندية فى يونيو 2025

1- كان آخر التطورات فى هذا الصدد اصدار المحكمة الدستورية البولندية حكما فى 11/6/2025 اكد على ان سياسات الاتحاد بخصوص الطاقة تشكل اعتداءا على السيادة الوطنية للبلاد وان القواعد الاوروبية الخاصة بالبيئة لا تتوافق من الدستور البولندى وتشكل اعتداءا على السيادة . كما اشار الحكم الى ان مؤسسات الاتحاد بما فى ذلك محكمة العدل للاتحاد الاوروبى تتخطى صلاحياتها من خلال تفسير معاهدات الاتحاد بشكل يقيد بقدر كبير من قدرة بولندا على اختيار مصادر الطاقة الخاصة بها بشكل مستقل، وان تفسير معاهدات الاتحاد لا يمكن ان يعنى فقدان بولندا السيطرة على تحديد نطاق الصلاحيات التى نقلتها الى الاتحاد وبالتالى تصبح هناك قطاعات – الطاقة فى هذه الحالة- تكون السيادة فيها منقوصة وغير خاضعة للحماية.

2- تضمن الحكم ايضا التأكيد على عدم توافق التوجيه الاوروبة الخاص بالبيئة[1] مع دستور البلاد، وان آليات اتخاذ القرار فى الاتحاد فى الموضوعات التى لا تشترط الاجماع فى المجلس الاوروبى  تتعدى حدود الصلاحيات التى تم نقلها للاتحاد وتضعف من سمو واسبقية الدستور البولندى.

3- تجدر الاشارة هنا الى ان صدور حكم المحكمة الدستورية اعلاه جاء بعد تولى حكومة جديدة لا تعترف اصلا بشرعية المحكمة الدستورية نظرا لتشكيلها خلال فترة الحكومة اليمينية السابقة و لانها تضم قضاة، وفق الحكومة الجديدة، تم تعيينهم بشكل غير قانونى غالب عليه الطابع السياسى، وان هذا الحكم ولكى يدخل حيز التنفيذ يشترط نشره فى الجريدة الرسمية وهو ما يدخل ضمن صلاحيات الحكومة الحالية.

4- بالرغم مما سبق وعدم توقع حدوث تأثير مباشر لهذا الحكم فى المدى القريب فمن غير المستبعد ان تكون له انعكاسات مستقبلية بعد تولى الرئيس الجديد المنتخب لمنصبه قريبا وهو الرئيس كارول ناوروكى من الحزب المحافظ والمدعوم من حزب "القانون والعدالة" اليمينى صاحب الاشكاليات المتعددة مع الاتحاد آبان توليه الحكم.

المفوضية تفعل المادة 7 من معاهدة الاتحاد فى مواجهة بولندا  (20/12/2017 )

1-بالعودة الى جذور الخلاف نرى ان المفوضية تقدمت فى 20/12/2017 بمقترح الى المجلس تضمن الاشارة الى انها وبعد عامين كاملين من محاولات مستمرة لاجراء حوار بناء مع الحكومة البولندية حول موضوع "حكم القانون" فى البلاد فانها توصلت الى قرار بوجود خطر حقيقى لوقوع مخالفة خطيرة ضد حكم القانون فى بولندا و تفعيل المادة 7 من معاهدة الاتحاد الاوروبى، وهى الآلية الخاصة التى تتضمن عدة مراحل آخرها قرار حرمان دولة عضو من بعض حقوقها فى الاتحاد ومن ذلك حق الصويت فى مؤسسات الاتحاد.

2- اوضحت المفوضية ان الدافع الرئيسى لقرارها هو حماية مبدأ " حكم القانون" فى بولندا خاصة وان التعديلات التى ادخلتها الحكومة عبر قوانين جديدة تعنى اخضاع القضاء الى السيطرة السياسية لحزب الاغلبية، وان غياب استقلالية القضاء يدفع لاثارة شكوك قوية حول التطبيق الفعال لقانون الاتحاد فى البلاد، ابتداء من حماية الاستثمارات الى الاعتراف المتبادل بالاحكام الصادرة من محاكم الدول الاعضاء وغير ذلك.

3- اصدرت المفوضية فى نفس الوقت توصيتها الرابعة الخاصة ببولندا والتى تضمنت الخطوات المطلوب تنفيذها لعلاج الخلل وانه فى حالة استجابة الحكومة البولندية فيمكن للمفوضية بالتشارور مع البرلمان والمجلس اعادة النظر فى "المقترح المسبب" الصادر عنها (Reasoned Proposal)،

والذى تضمن الاشارة الى انه و خلال عامين اصدرت الحكومة البولندية 13 قانونا تؤثر على بنية وهيكل المنظومة القضائية غطت كل المحاكم من الدستورية الى اقلها درجة  كان النمط والتوجه العام لها فرض سيطرة السلطة التشريعية والتنفيذية على السلطة القضائية. بالتوازى مع هذه الخطوات حركت المفوضية دعوى مخالفة ضد بولندا امام محكمة العدل للاتحاد بسبب القوانين الوطنية المذكورة.

المادة 7 من معاهدة الاتحاد الاوروبى

1- تجدر الاشارة الى ان المادة 7 من معاهدة الاتحاد الاوروبى المشار اليها عاليه هى مادة تتضمن آلية فرض عقوبات على دولة عضو بالاتحاد فى ضوء عدم احترام تلك الدولة للمبادئ الاساسية التى يقوم عليها الاتحاد والمنصوص عليها فى المادة 2 من المعاهدة (احترام كرامة الانسان، الحرية، الديموقراطية، المساواة، حكم القانون واحترام حقوق الانسان، بما فى ذلك حقوق الاشخاص المنتمون لاقليات).

2- تتضمن الآلية اربعة مراحل اساسية، الاولى منها تنطلق عبر "مقترح مسبب" من جانب ثلث الدول الاعضاء بالاتحاد، البرلمان الاوروبى او المفوضية، يمكن للمجلس على اساسه، وعبر اغلبية اربعة/اخماس الاعضاء وبعد موافقة البرلمان الاوروبى، الاقرار بوجود خطر حقيقى بمخالفة خطيرة (Clear Risk of a Serious Breach) من جانب دولة عضو لقيم الاتحاد. اما المرحلة الثانية فهى تختص ليس بوجود خطر بمخالفة، وانما الاقرار بوقوع المخالفة وذلك بعد قيام المجلس الاوروبى من خلال الاجماع واستنادا على مقترح من ثلث الدول الاعضاء او المفوضية وبعد موافقة البرلمان، بتأكيد وقوع مخالفة خطيرة ومستمرة من جانب دولة عضو لقيم الاتحاد (Existence of a Serious and Persistent Breach). المرحلة الثالثة هر فرض العقوبات على الدولة المعنية والتى يمكن رفها فى مرحلة رابعة اذا ما انتهت دوافع فرضها[2] .

المفوضية تقرر وقف آلية المادة 7 ضد بولندا (  6/5/2024  )

1-اعلنت المفوضية فى 6/5/ 2024 اتخاذ الخطوات الاولى نحو وقف آلية المادة 7 ضد بولندا، ومنها الفقرت المعنية بالرقابة والمتابعة الخاصة (  The Special Supervision ) التى بدأت منذ عام 2017 بسبب " المخالفة الممنهجة للقيم الاساسية واستمرار تأكل استقلالية القضاء"، والتى كان من تبعاتها الزام بولندا بحضور جلسات استماع دورية امام الدول الاعضاء الاخرى للحوار حول ما يحرز من تقدم او تأخر فيما يخص تلك المخالفات.

2- قرار المفوضية بوقف الآلية يعنى انه لم يعد هناك " خطرا واضحا بمخالفة خطيرة لحكم القانون" استنادا على اجراءات تشريعية وغير تشريعية اقترحتها بولندا لتغيير المسار السلبى، اخذا فى الاعتبار  ان رئيس الوزراء الجديد دونلد تاسك مع توليه المنصب 2023 تعهد بعلاج الازمة مع الاتحاد، و وضعت حكومته برنامج عمل يتضمن تسع مشرعات قوانين معدة خصيصا لاستعادة استقلالية القضاء  والالتزام باحترام احكام محكمة العدل واحترام مبدأ سمو القانون الاوروبى.

فرض عقوبة مالية على الحكومة البولندية ( 2021)

1- لدى اصدار الحكومة البولندية فى 20/12/2019 قانونا خاصا باعادة تنظيم المحاكم العادية حركت المفوضية دعوى فى فى 1/4/2021[3] امام محكمة العدل للاتحاد متهمة بولندا بمخالفة قانون الاتحاد والاخلال بتنفيذ التزاماتها وان ذلك القانون ينتقص من استقلالية القضاء وحكم القانون. وقد  تقدمت المفوضية فى ذات الوقت بطلب الى المحكمة لالبزام بولندا باتخاذ تدابير مؤقتة وفق المادة المادة 279 معاهدة نظام عمل الاتحاد التى تمنح المحكمة صلاحية اصدار مثل هذا القرار.

2- وافقت المحكمة على طلبات المفوضية وطلبت من الحكومة البولندية تعليق العمل ببعض احكام القانون المذكور واخطار المفوضية خلال شهر واحد بحد اقصى بما تتخذه من اجراءات، ونظرا لعدم التزام بولندا بذلك عاودت المفوضية الرجوع الى المحكمة طالبة هذه المرة بفرض عقوبات مالية عليها وهو ما وافقت عليه المحكمة وفرضت بقرار منها فى 27 اكتوبر 2021 عقوبة مالية مليون يورو يوميا على بولندا الى حين تنفيذها لالتزاماتها.

3- هذا وقد اقرت محكمة العدل للاتحاد فى 5/2/2025 صحة ما فرضته وحصلته المفوضية من عقوبات مالية على بولندا ورفضت طعنا من الاخيرة لاسترداد تلك المبالغ. هذا وكانت العقوبة قد خفضت الى نصف مليون يورو فى ابريل 2023 لدى قيام الحكومة ببعض التحركات على الطريق الصحيح وفق المفوضية، ثم تم وقف العقوبة بالكامل فى يونيو 2023.

دعاوى مختلفة ضد الحكومة البولندية اعوام 2019،  2023، 2024، 2025

1- فى يونيو 2019 حركت المفوضية دعوى ضد الحكومة البولندية لاخلالها بتنفيذ التزاماتها وفق قانون الاتحاد وصدر الحكم مؤكدا ان الحكومة البولندية اخلت بالتزاماتها و انها اتخذت اجراءات بها مساس بحكم القانون واستقلالية القضاء  من خلال اصدار تشريعات لخفض سن التقاعد للقضاة فى المحكمة العليا ومنح رئيس الدولة صلاحيات مد خدمة القضاة [4].

2- دعوى اخرى حركتها المفوضية عام 2023 [5] تتناول ايضا موضوع تدخل السلطة التنفيذية فى شئون القضاء واخلال الحكومة البولندية بتنفيذ التزامات وصدر حكم محكمة الاتحاد بتأكيد وقوع اخلال بتنفيذ قانون الاتحاد من خلال اجراءات  للحكومة باعادة تنظيم المحاكم بما يؤدى الى الاضرار باستقلالية القضاء و حكم القانون واحترام قوانين الاتحاد الاوروبى وحقوق الانسان.

3- وفى عام 2024 كانت هناك دعوى اخرى[6] خاصة بموضوع تعيين القضاة فى المحاكم البولندية ابدى خلالها المدعى العام لمحكمة الاتحاد باراء اتسمت بالميل الشديد نحو ادانة اسلوب تعيين القضاة فى المحاكم البولندية والتأكيد على ضرورة احترام قوانين الاتحاد الخاصة بان تكون المحاكم منشأة وفق القانون ومتمتعة بالاستقلالية والحيادية المطلوبين، كما اتشار الى افتقار الاحكام الصادرة من محاكم غير مستوفاة لتلك للشروط للمشروعية، وانتقاد ايضا تدخل السلطة التنفيذة بالدولة فى الشئون القضائية.

4- كانت اخر الدعاوى الصادر فيها احكام ضد بولندا دعوى حول التجارة الالتكرونية[7] حكمت فيها عام 2025 بتأكيد وقوع اخلال بقواننين الاتحاد الخاصة بالتجارة الالكترونية وحرية اقامة المشروعات وحرية تقديم الخدمات من جانب الحكومة البولندية.

التعليق

1- كما يتضح من العرض السابق فان العلاقات بين الاتحاد وبولندا شهدت وعلى مدار عدة سنوات توترا بالغا اشتعل بشكل خاص مع وصول حزب العدالة والقانون ( Law and Justice { PiS  } ) اليمينى والمناهض للاتحاد الاوروبى الى سدة الحكم عام 2015 واصداره عدة تشريعات لاعادة هيكلة النظام القضائى بالكامل والتى وجدت فيها المفوضية مخالفة كبيرة للمبادئ الاساسية التى يقوم عليها الاتحاد.

فى اطار هذه الخلافات فعلت المفوضية فى عام 2017 وفى سابقة تعد الاولى المادة 7 من معاهدة الاتحاد الاوروبى والتى تتضمن آلية قد تنتهى بفرض عقوبات على الدولة المخالفة، منها حرمانها من حق التصويت فى مؤسسات واجهزة الاتحاد.

2- الى جانب تفعيل المادة 7 من معاهدة الاتحاد ابدت المفوضية تصميما على المضى قدما فى ملاحقة كافة المخالفات المزعومة من قبل تلك الحكومة البولندية ضد قوانين الاتحاد وذلك عبر تحريك سلسلة من الدعاوى امام محكمة العدل الاوروبية وفرض عقوبات مالية استمرت عدة سنوات اكدت المحكمة صحتها ومشروعيتها.

3- تجدر الاشارة فى الختام ان المادة 7 المذكورة لم تفعل ابدا سوى فى مواجهة دولتين من الدول الاعضاء هما بولندا والمجر وان الآلية فى الحالتين لم تصل الى مرحلة توقيع عقوبة الحرمان من بعض الحقوق، ومنها حق التصويت، بل تم وقفها فى حالة بولندا فى عام 2024  واستمرت المتابعة بالنسبة لحالة المجر. ويمكن الاشارة بصورة موجزة الى تاريخ هذه المادة على النحو التالى:

·        مايو 1999

تم فى معاهدة امستردام اضافة مادة ولاول مرة فى منظومة الاتحاد تتيح فرض عقوبات على دولة مخالفة للقيم الاساسية التى يقوم عليها الاتحاد.

·         فبراير 2001 انشاء مرحلة وسطية قبل تطبيق العقوبات ( المادة 7(1)

على خلفية الازمة السياسية فى النمسا فى عام 2000 بسبب مشاركة حزب يمينى متطرف فى الحكومة وتقدير الدول الاعضاء بان القفز مرة واحدة الى فرض عقوبات على النمسا وفق المادة 7 يعد خطوة مبالغ فيها، تم الاستقرار على ضرورة وجود مرحلة وسطية قبل هذه الاجراءات، وهو ما تم فى معاهدة نيس وادخال تعديل على المادة 7 باضافة الفقرة 1) والتى تعد مرحلة تحذيرية للدولة المعنية لتعدل من سلوكها وتنص على ان المجلس، عبر الاغلبية، يمكنه تحديد "وجود خطر" بمخالفة محتملة ( وليس وقوع مخالفة) ووضع توصيات للدولة المعنية للسير عليها قبل اتخاذ اجراءات ضدها. 

·        ديسمبر 2017  تفعيل الالية لاول مرة

المفوضية فى سابقة هى الاولى من نوعها فعلت آلية  المادة 7 ضد بولندا.

·        سبتمبر 2018 البرلمان الاوروبى يفعل الآلية ضد المجر

تم تفعيل الآلية ضد المجر من البرلمان الاوروبى بعد عدة  مداولات و 7 جلسات استماع فى مجلس الشئون العامةـ الآلية ما زالت مستمرة.

·        مايو 2024 وقف الآلية بالنسبة لبولندا

بعد عدة مداولات حول الاوضاع فى بولندا و 6 جلسات استماع امام مجلس الشئون العامة، تم وقف الآلية فى مايو 1924، حين سحبت المفوضية "اقتراحها المسبب" اثر دراسة برنامح العمل البولندى والتعهدات التى قدمتها الحكومة الجديدة، و انتهت المفوضية الى انه "لم يعد هناك خطر واضح بوقوع مخالفة خطيرة لحكم القانون فى بولندا".

[1] -  Directive 2003/87/EC 

[2] - يمكن الرجوع الى الفقرة رقم 28 بعنوان  "Suspension of Rights of a Member State".

[3] -  الدعوى C‑204/21.

[4] - الدعوى Case C-619/18 ( 24/6/2019).

[5] - الدعوى Case C-204/21 ( 6/5/2023).

[6] - الدعوى Case C-225/22 (10/4/ 2024).

[7]  - الدعوى Case C-200/24 ( 19/6/2025).